作者：沈建光瑞穗證劵亞洲公司董事總經(jīng)理，首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 來源：中國金融四十人論壇
（本文節(jié)選自沈建光《中國金融監(jiān)管新框架：走向超級(jí)央行》，全文即將發(fā)表在《新金融評(píng)論》2016年第2期）
摘要：中國“十三五”規(guī)劃建議將“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋”，把改革目前的金融監(jiān)管框架提高到戰(zhàn)略高度。
在筆者看來，金融改革加快的同時(shí)，監(jiān)管改革迫在眉睫，仿效危機(jī)后國際央行改革最新經(jīng)驗(yàn)，加大央行在宏觀審慎管理方面的作用不失為一種相對(duì)占優(yōu)的改革方案。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，建立現(xiàn)代化的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管體制挑戰(zhàn)重重。全國范圍內(nèi)的相關(guān)配套改革牽一發(fā)動(dòng)全身，在不斷探尋追求更加完善的監(jiān)管框架基礎(chǔ)上，只有多重改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能達(dá)到提升金融監(jiān)管體制，確保金融穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷。
正文：
現(xiàn)有金融監(jiān)管框架存在弊端，尋求更佳的調(diào)整方式迫在眉睫。目前對(duì)于下一步如何調(diào)整，學(xué)術(shù)界與政府決策層并沒有提出統(tǒng)一意見。歸納下來，大致有以下三種途徑：
第一，強(qiáng)調(diào)把金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制做實(shí)，比如在國家層面成立金融穩(wěn)定委員會(huì)，從更高層面協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”；
第二，將“三會(huì)”監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一，成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)；
第三，仿效危機(jī)后部分國際央行改革最新經(jīng)驗(yàn)，將“三會(huì)”并入央行，采取超級(jí)央行模式。
毫無疑問，上述三種途徑，均是對(duì)現(xiàn)有制度的改進(jìn)。從三種方案涉及到的利益重新分配、部門調(diào)整以及人員調(diào)整來看，三種方案依次從簡(jiǎn)入繁，對(duì)應(yīng)的推進(jìn)難度亦是從易到難。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：缺乏深層次融合
對(duì)于第一個(gè)方案，成立更高層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”，可以達(dá)到一定程度的協(xié)調(diào)監(jiān)管效果,但考慮到以往歷史,是否能夠順利推行,達(dá)到防范金融風(fēng)險(xiǎn)的初衷,仍存在一定的不確定性。要知道，以往并非沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管的先例，早在2004年，“三會(huì)”就建立了“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”。而2013年錢荒發(fā)生不久，國務(wù)院便批復(fù)了建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，試圖使之起到協(xié)調(diào)各方，防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。
然而不難發(fā)現(xiàn),由于缺少更深層次的融合,時(shí)至今日，“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”仍主要是信息交流平臺(tái)。筆者擔(dān)憂，如果僅是在機(jī)構(gòu)松散的情況下將“一行三會(huì)”合并在大決策機(jī)構(gòu)之下，各自內(nèi)部利益與各部門目標(biāo)不改變，激勵(lì)機(jī)制沒有形成，與此同時(shí)，金融監(jiān)管與貨幣政策的施行又是專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的工作，期待微觀基礎(chǔ)分散而決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)性判斷，幫助多方協(xié)調(diào)，難度頗大。雖然這樣的期待較好，但這種方案有些理性化色彩。
綜合監(jiān)管：央行貨幣政策恐被“打折”
對(duì)于第二種方案，將“三會(huì)”監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一，成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。不難發(fā)現(xiàn)，上述監(jiān)管可以滿足“三會(huì)”之間的監(jiān)管真空，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但也存在一定的困難，比如央行與新成立的監(jiān)管委員會(huì)如何協(xié)調(diào)更是未知。在此背景下，如果無法改變央行作為最后貸款人與信息不對(duì)稱方面的困局，很難想象，一旦危機(jī)發(fā)生，成本必然較高。
此外，央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)處于分離狀態(tài)，在實(shí)際運(yùn)作中往往會(huì)削弱央行貨幣政策的獨(dú)立性以及執(zhí)行效果。
其一，中央銀行的決策“三會(huì)”并沒有執(zhí)行義務(wù)，即便“三會(huì)”監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一后，新的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)也與央行處于獨(dú)立地位，這就可能導(dǎo)致出現(xiàn)由于目的存在差異，央行的貨幣政策被“打折實(shí)施”或延遲實(shí)施，宏觀審慎政策缺乏有效執(zhí)行機(jī)制的可能，期間的協(xié)調(diào)成本依舊較高。
其二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于掌握著金融機(jī)構(gòu)高層人士審批權(quán)以及市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)等，也往往容易超越監(jiān)管范疇，越界扮演起宏觀調(diào)控者的角色。正如中國人民銀行貨幣政策司司長(zhǎng)李波所言，2008年金融危機(jī)后，人民銀行試圖制定和實(shí)施逆周期宏觀審慎政策，引導(dǎo)貨幣條件向常態(tài)回歸，但監(jiān)管部門先后出臺(tái)多項(xiàng)政策措施，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸投放的窗口指導(dǎo)，與央行相反的操作大幅削弱了央行的貨幣政策意圖和效果。人民銀行在2009年中即開始研究差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整措施，但受制于多方面原因，到2011年初才正式實(shí)施。
超級(jí)央行：一蹴而就不現(xiàn)實(shí)
對(duì)于第三種方案，將“三會(huì)”并入央行，即采取超級(jí)央行模式。所涉及的機(jī)構(gòu)人員調(diào)整比較復(fù)雜，不可能一蹴而就，可以逐步進(jìn)行，其明顯的好處是一旦完成，可以深刻改革以往監(jiān)管框架的弊端，幫助央行獲得信息優(yōu)勢(shì)，降低最終貸款人的救助成本，并有助于宏觀審慎管理的實(shí)現(xiàn)。
在筆者看來，由于宏觀審慎政策本質(zhì)上屬于宏觀經(jīng)濟(jì)管理和維護(hù)金融穩(wěn)定的范疇，因此其制定和執(zhí)行應(yīng)集中在宏觀部門，將宏觀審慎管理職責(zé)賦予中央銀行，有利于發(fā)揮央行的主導(dǎo)作用。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的金融監(jiān)管體制將較為完整有效，并且能夠解決監(jiān)管割據(jù)問題，降低協(xié)調(diào)成本，充分貫徹央行政策意圖。
除此以外，這一方案也符合金融危機(jī)以來全球金融監(jiān)管體制的變革方向和國際上金融監(jiān)管體制改革的最佳實(shí)踐。
以英國為例，英國由金融服務(wù)局（FSA）對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一審慎監(jiān)管，但金融危機(jī)的爆發(fā)，促使英國思考宏觀審慎監(jiān)管的必要，取消了FSA，改為以構(gòu)建強(qiáng)有力的中央銀行為核心的新型監(jiān)管架構(gòu)。FSA前主席特納勛爵（LordAdairTurner）更是在操刀改革時(shí)提到“在一個(gè)完美世界中，我寧愿希望我們能夠在2005年或2006年的時(shí)候就完成這項(xiàng)改革”。
回顧美國，金融危機(jī)前美國實(shí)施的是以《金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法案》為基礎(chǔ)的“傘式”分業(yè)監(jiān)管模式，金融控股公司的銀行類分支機(jī)構(gòu)由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，非銀行類分支機(jī)構(gòu)中的證券部分由證券交易委員會(huì)（SEC）監(jiān)管，保險(xiǎn)部分由州保險(xiǎn)監(jiān)督署（SIC）監(jiān)管。在一般情況下，美聯(lián)儲(chǔ)只有在非銀行分支機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí)，才可以對(duì)其監(jiān)管，且功能監(jiān)管者與美聯(lián)儲(chǔ)之間缺乏良好溝通，因此，美聯(lián)儲(chǔ)真正實(shí)施監(jiān)管的機(jī)會(huì)很少。
金融危機(jī)爆發(fā)后，美國反思監(jiān)管漏洞，出臺(tái)了號(hào)稱是美國自三十年代“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠(yuǎn)的金融監(jiān)管改革議案《多德一弗蘭克（Dodd－Frank）法案》，成立了美國成立新的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council)，并極大強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力和監(jiān)管協(xié)調(diào)功能。方案將所有具有系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行機(jī)構(gòu)納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管之下，并且賦予美聯(lián)儲(chǔ)必要的貨幣政策工具來維持金融穩(wěn)定。
當(dāng)然，關(guān)于“超級(jí)央行”的方案，也有反對(duì)意見，主要提出這一方案，即貨幣政策與監(jiān)管合一可能使中央銀行的任務(wù)變得更加復(fù)雜，從而使評(píng)估其政策績(jī)效更加困難。但危機(jī)以來全球?qū)Υ艘惨呀?jīng)進(jìn)行廣泛反思，有諸多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。如IMF前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家布蘭查德所指出，上述問題完全可以通過提高央行政策透明度和完善治理的辦法來解決。現(xiàn)實(shí)實(shí)施的真正困難之處在于，這個(gè)方案面臨利益牽涉更深、部門調(diào)整、人員變動(dòng)更多的難題，不易短期內(nèi)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，或許要前兩種方案作為過渡。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以仿效國際經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)央行對(duì)宏觀審慎管理的作用。
監(jiān)管改革需遵循立體模式
當(dāng)然，正如不少有益建議所提到的，“三會(huì)”納入人民銀行只是協(xié)調(diào)監(jiān)管框架改革的一步。這就意味著，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制改革從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該遵循立體式改革模式，即從橫向、縱向、立向三個(gè)方位進(jìn)行協(xié)調(diào)改革，方能發(fā)揮作用。
具體來看，所謂橫向，意味集中監(jiān)管權(quán)，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，考慮“三會(huì)”并入央行，并在現(xiàn)有貨幣政策委員會(huì)的基礎(chǔ)上，建立相對(duì)獨(dú)立的金融穩(wěn)定委員會(huì)，負(fù)責(zé)宏觀審慎管理和系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；所謂縱向，即為對(duì)現(xiàn)有“三會(huì)”投資者保護(hù)局合并，成立金融行為監(jiān)管局，進(jìn)行微觀監(jiān)管與投資者保護(hù)；所謂立向，即為修改中央、地方金融監(jiān)管事權(quán)劃分體制，對(duì)不跨省經(jīng)營(yíng)的各類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)由省政府進(jìn)行監(jiān)管。
更進(jìn)一步，在筆者看來，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不應(yīng)僅限于金融領(lǐng)域，未來國有企業(yè)是否仍然存在預(yù)算軟約束，監(jiān)管者能否做到“監(jiān)管”而非“主管”，央行如何做好防止金融風(fēng)險(xiǎn)等，也關(guān)系到全國范圍內(nèi)的改革方案落地，如簡(jiǎn)政放權(quán)、國有企業(yè)改革、財(cái)稅改革，甚至從本質(zhì)上來講，涉及到依法治國、依法行政的治國理念，遠(yuǎn)非簡(jiǎn)單機(jī)構(gòu)合并便可萬事無憂。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，建立現(xiàn)代化的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管體制挑戰(zhàn)重重。全國范圍內(nèi)的相關(guān)配套改革牽一發(fā)動(dòng)全身，在不斷探尋追求更加完善的監(jiān)管框架基礎(chǔ)上，只有多重改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能達(dá)到提升金融監(jiān)管體制，確保金融穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷。