地方財(cái)政一直是中國宏觀經(jīng)濟(jì)中的重要一環(huán)。隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，以及5月1日全面推行的營改增減稅行為，央地財(cái)政收入分配究竟如何合理調(diào)整再度成為討論焦點(diǎn)。
5月20日，由北京大學(xué)中國公共財(cái)政研究中心主辦的2016中國公共財(cái)政論壇在北京舉行。原國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)在論壇上提出，現(xiàn)在央地分稅制改革應(yīng)優(yōu)先完成兩大項(xiàng)內(nèi)容，第一是中央上收支出責(zé)任，動(dòng)用國有資產(chǎn)支持全國社保，這不僅減輕地方財(cái)政壓力，也將有力支持去產(chǎn)能任務(wù)的完成。第二，消費(fèi)稅應(yīng)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)，彌補(bǔ)地方財(cái)政收入空缺。
央地財(cái)政失衡
數(shù)據(jù)顯示，在財(cái)政收入方面，地方和中央一直是將近50：50的收入比例。2015年財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，全國一般公共預(yù)算收入152217億元，其中，中央一般公共預(yù)算收入69234億元，占比約45%；地方本級一般公共預(yù)算收入82983億元，占比54%。
但在財(cái)政支出中，中央和地方嚴(yán)重失衡。2015年全國一般公共預(yù)算支出175768億元，其中，中央本級一般公共預(yù)算支出25549億元，占比14.5%；地方財(cái)政支出150219億元，85.5%。
許善達(dá)指出，兩者數(shù)據(jù)一比較就顯示出央地財(cái)政嚴(yán)重失衡的格局。中央和地方收入上是各占一半，但在財(cái)政支出上，地方財(cái)政占比達(dá)80%以上，這意味著地方財(cái)政基本入不敷出，大部分靠中央撥款補(bǔ)貼。
自分稅制以來，地方政府一直面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。為了彌補(bǔ)失衡，土地出讓金成為了地方政府的重要財(cái)源，大量省市陷入“土地財(cái)政”怪圈。
與此同時(shí)，地方政府的支出要求不減。社?；鹩傻胤匠袚?dān)，而中國老齡化愈加嚴(yán)重的問題也勢必對地方財(cái)政形成更大的壓力。經(jīng)濟(jì)下行須減稅清費(fèi)，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模投資加大等都需要地方財(cái)政出錢承擔(dān)。
財(cái)政收支矛盾日益加劇，央地財(cái)政失衡格局也亟待扭轉(zhuǎn)。北京大學(xué)中國公共財(cái)政研究中心主任林雙林在論壇上主張，應(yīng)增加地方政府收入比重，在這點(diǎn)上，營改增是一個(gè)契機(jī)。
如何合理確定中央地方增值稅分配比例？
營改增前夕，國務(wù)院印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過度方案的通知，其中明確，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央地方五五分。
林雙林表示，鑒于現(xiàn)在財(cái)政收支矛盾情況，除了要建立健全分稅體制，還要增加地方政府收入比重。在增值稅分配比例問題上，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府營業(yè)稅和增值稅的總和占全部營業(yè)稅和增值稅總和的比重，2010年為50.23%，2011年為51.37%，2012年為52.84%，2013年為55.23%，2014年為56.47%，2015年為58.06%。
按照2013年、2014年、2015年的實(shí)際劃分比例，營改增后，地方政府增值稅比例應(yīng)該至少占55%，中央政府的比重最多為45%。
此外，林雙林指出，2014年，中央政府返還給地方政府的增值稅和消費(fèi)稅達(dá)到總增值稅和營業(yè)稅總稅收的2.14%。按這一趨勢，增值稅中央與地方50:50分成，然后將多余部分返還給地方政府，這種做法顯然不如提高地方政府的增值稅比重。
許善達(dá)分析認(rèn)為，營改增央地五五分成過渡文件中有一個(gè)細(xì)節(jié)條件是：過渡期暫定2—3年，因此五五分成的辦法不會(huì)持續(xù)太長時(shí)間。
他同時(shí)也指出，按此前的測算與規(guī)劃，營改增最終減稅要達(dá)到萬億以上，這是地方稅收收入的減少。之前稅改過程中，地方減少的稅收，中央會(huì)給予一定補(bǔ)貼。但現(xiàn)在萬億以上的龐大數(shù)額，中央的補(bǔ)貼也很難彌補(bǔ)空缺，那誰來承擔(dān)龐大的減稅金額？
因此，在全面營改增的同時(shí)，相應(yīng)分稅制改革進(jìn)程的推進(jìn)也顯得極為迫切。
關(guān)鍵是中央上收支出責(zé)任
央地財(cái)稅體制改革有一個(gè)大前提，2014年6月30日，中共中央政治局召開會(huì)議并審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，方案明確在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。
在央地收入格局維持不變的情況下，如何解決央地財(cái)政失衡問題？
許善達(dá)認(rèn)為，關(guān)鍵在于中央要上收支出責(zé)任。
首先要做的是中央承擔(dān)全國社保責(zé)任。最初建立社保體系時(shí)，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)不起全國社?；?，只能分省承擔(dān)。而過去的勞動(dòng)人口沒有繳納社保，他們領(lǐng)取社保只能靠現(xiàn)在的人繳納的錢，因此中國社保繳費(fèi)率在世界范圍內(nèi)都一直很高。
2015年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上就提出如何把社?；饛姆质〗y(tǒng)籌變成全國統(tǒng)籌，以及如何切實(shí)降低社保繳費(fèi)率。
許善達(dá)表示，國有資本是國家手里掌握的一個(gè)重要資源，劃撥國有資本支持社?；鹗歉鞑块L、學(xué)術(shù)界、企業(yè)都無異議的舉措，不僅可以整體降低個(gè)人和單位繳費(fèi)率，還可減輕地方財(cái)政支出。此外，現(xiàn)在的去產(chǎn)能任務(wù)中最核心困難是職工安置問題，解決這個(gè)問題也必須有完善的全國社保兜底支持。充足的國有資產(chǎn)需要為歷史遺留問題買單。
其次，“增值稅中央和地方五五分成比例的方案不會(huì)持久，目前要做的是把消費(fèi)稅和車購稅劃入到零售環(huán)節(jié)征稅?！痹S善達(dá)表示。
在他看來，把現(xiàn)在存在于生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，收入歸地方。消費(fèi)稅加上車購稅或許能達(dá)到1萬多億，基本可以對沖營改增后地方減少的收入，可以作為地方稅的主體稅種。這一舉措還將帶來中央和地方分配關(guān)系的變化，降低地方對中央財(cái)政的依賴。但由于牽涉利益較廣，改變格局較大，改革方案依舊處在研究過程中。
國家稅務(wù)總局原副局長丘小雄接受鳳凰財(cái)經(jīng)采訪時(shí)也坦言，央地財(cái)政分配博弈中，客觀現(xiàn)實(shí)矛盾是地方事權(quán)多，財(cái)權(quán)相對少。因此，事權(quán)的劃分是大前提，該是國家責(zé)任的財(cái)政支出就需要逐步劃分歸納，否則財(cái)權(quán)的劃分是沒有依據(jù)的。