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我國當(dāng)前面臨的突出問題是結(jié)構(gòu)性問題，包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和區(qū)域城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等等。結(jié)構(gòu)性問題從來都是整體性問題，事關(guān)國家發(fā)展的可持續(xù)性和發(fā)展的新動力。

結(jié)構(gòu)性問題集中表現(xiàn)為“四個脫節(jié)”

一是金融與實體經(jīng)濟脫節(jié)。當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性問題之一，就是金融與實體經(jīng)濟脫節(jié)，導(dǎo)致實體經(jīng)濟的萎縮，從深層次導(dǎo)致生產(chǎn)與消費脫節(jié)。金融在自我循環(huán)、自我擴張。經(jīng)濟在金融化，而金融在泡沫化。金融在不斷創(chuàng)新，但主要是在玩錢生錢的游戲，而這些錢很難進(jìn)入實體經(jīng)濟領(lǐng)域，融資難融資貴是集中表現(xiàn)。一方面，貨幣供應(yīng)量在不斷擴大，貨幣政策“放水”；但另一方面，利率還是高企，現(xiàn)在融資的成本還是很高。地方的各種投融資平臺，包括相當(dāng)一部分企業(yè)，尤其中小企業(yè)，融資既難又貴。實際上這些都反映出金融和實體經(jīng)濟之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的脫節(jié)。不僅如此，金融自我循環(huán)擴張，還產(chǎn)生了一種“虹吸效應(yīng)”，把實體經(jīng)濟領(lǐng)域的資本吸到金融體系里。影子銀行規(guī)模迅猛擴大，整個經(jīng)濟的杠桿率不斷上升，這都反映出金融與實體經(jīng)濟的脫節(jié)。這個脫節(jié)問題解決不了，要穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、升級，達(dá)到供給與需求新的均衡，那幾乎是不可能的。由此看來，全面深化金融體制改革迫在眉睫。

二是科技與經(jīng)濟脫節(jié)。我國財政科技投入不斷快速增長，對企業(yè)和科研院所的研發(fā)，也有很多激勵性的政策。即使財政收入下滑，科技創(chuàng)新投入增長還是挺快的。但是，我們現(xiàn)在大量科技投入，并沒有帶動經(jīng)濟增長。我國重視科技創(chuàng)新，但是科技創(chuàng)新與經(jīng)濟是脫節(jié)的。主要是因為科技體制改革嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致科技與經(jīng)濟脫節(jié)。這是一個大的結(jié)構(gòu)性問題。實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，關(guān)鍵要解決科技與經(jīng)濟脫節(jié)的問題?？萍寂c經(jīng)濟脫節(jié)，我們的科技創(chuàng)新，就很可能是開車掛在空擋上，你再踩油門也不管用。

三是教育與發(fā)展脫節(jié)。我國面臨的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出，這個矛盾怎么出來的？與長期僵化的教育體制有關(guān)。教育和國家發(fā)展階段不匹配，是脫節(jié)的。我國的教育，沒有及時跟上我們發(fā)展階段的變化來進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。盡管這些年，在大力發(fā)展職業(yè)教育，但是效果不是太明顯，量升質(zhì)不優(yōu)，職業(yè)教育培養(yǎng)出來的人，在就業(yè)上依然存在不少問題。把這個問題放到整體上來看，我們的教育和發(fā)展是嚴(yán)重脫節(jié)的。如果這個問題不解決或者持續(xù)遷延，創(chuàng)新驅(qū)動也很難真正落地。因為創(chuàng)新驅(qū)動，要有創(chuàng)新人才，只有教育體制加快改革，才能提供創(chuàng)新性的人才。這關(guān)系到長遠(yuǎn)，是當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革中一個至關(guān)重要的問題。

四是中央與地方分工合作的關(guān)系脫節(jié)。發(fā)揮兩個積極性，中央與地方本來應(yīng)該是分工合作的關(guān)系，怎么把事權(quán)劃分好，這是一個縱向治理結(jié)構(gòu)的問題。十八屆三中全會決定依然講的是財力與事權(quán)相匹配，要達(dá)到這個目標(biāo)，一方面要調(diào)整財權(quán)，一方面要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付，更多是要調(diào)整支出責(zé)任，要調(diào)整事權(quán)。

當(dāng)前國家治理的重心過多下移，會擴大國家治理的風(fēng)險。從財政支出來看，全國85%的支出是在地方花的，中央只花了不足15%。支出責(zé)任的過分下移，意味著行政治理過分下移。如何把適合中央來做的事情交給中央來做，適合地方?jīng)Q策的事下放給地方來決策，這是治理結(jié)構(gòu)改革的內(nèi)容。當(dāng)前簡政放權(quán)主要是針對決策權(quán)，推動適合地方的決策權(quán)下移。用國家層面治理和地方層面治理的兩級治理框架來考慮中央與地方之間的事權(quán)劃分，是結(jié)構(gòu)性改革必須考慮的核心問題之一。

結(jié)構(gòu)性脫節(jié)集中反映到經(jīng)濟上就是供給與需求的結(jié)構(gòu)性扭曲

供給與需求結(jié)構(gòu)性扭曲最終表現(xiàn)為生產(chǎn)與消費的脫節(jié)。在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)與消費在時空上是分離的，這就為產(chǎn)生經(jīng)濟危機埋下了種子。因為生產(chǎn)與消費，在時空上分離，一旦大到一定程度，超過一定的臨界點，它就會轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)與消費的脫節(jié)，變成經(jīng)濟危機。

從短期來看，這種脫節(jié)總是存在的，可以通過庫存、存貨來調(diào)節(jié)；但從長期來看，生產(chǎn)與消費脫節(jié)不能持久，如果持續(xù)脫節(jié)，就會出現(xiàn)經(jīng)濟下行，甚至導(dǎo)致危機。我國當(dāng)前面臨的情況就是生產(chǎn)與消費出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性脫節(jié)，不僅在微觀層面，而且在宏觀層面表現(xiàn)越來越明顯，這是經(jīng)濟下行的直接因素，也是當(dāng)前這個階段多方面經(jīng)濟問題的集中表現(xiàn)。

生產(chǎn)與消費脫節(jié)很難直接觀測。這一方面是生產(chǎn)過程隨著分工細(xì)化而不斷拉長，一個企業(yè)或一個行業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)是否與消費相吻合無法直接判斷，哪怕是直接用于消費的產(chǎn)品；另一方面，消費的多樣性、多層性、地域性隨著社會的多元化而不斷擴展，消費需求連消費者自身也難以真正弄清楚，尤其是在基本生存需求滿足之后。生產(chǎn)與消費彼此面對的不確定性都在擴大。在上述結(jié)構(gòu)性問題沒有緩解以前，這種經(jīng)濟運行和發(fā)展過程中天然存在的不確定性就會放大、擴散，導(dǎo)致潛在經(jīng)濟增長率、全要素生產(chǎn)率下降。

從我國當(dāng)前經(jīng)濟運行來觀察，面臨的主要問題不是總量性的，而是供給與需求之間沒能形成良性循環(huán)。需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，尤其是消費結(jié)構(gòu)快速升級。而我國的供給結(jié)構(gòu)卻沒能“與時俱進(jìn)”，供給過剩與供給不足并存。一方面，若干行業(yè)的生產(chǎn)出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩；另一方面，與消費相關(guān)的生產(chǎn)卻是平庸凝滯，大量消費外流。當(dāng)前消費外流規(guī)模達(dá)到1萬億元人民幣，若考慮教育消費、醫(yī)療服務(wù)消費、保健消費，則消費外流規(guī)模更為驚人。從整體上看，生產(chǎn)與消費出現(xiàn)了明顯脫節(jié)。只有進(jìn)行整體的結(jié)構(gòu)性改革，才能銜接生產(chǎn)與消費，并形成二者之間的良性循環(huán)。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于體制性原因?qū)е碌慕?jīng)濟運行中各種供需不匹配現(xiàn)象仍非常突出。如當(dāng)前我國的發(fā)電價以及各廠發(fā)電量主要由發(fā)改委制定，相當(dāng)于仍是一種計劃經(jīng)濟。而這樣的一種價格機制下，發(fā)電端廠商沒法自行根據(jù)市場確定最優(yōu)價格和最優(yōu)發(fā)電量，部分電廠產(chǎn)能利用率不足50%；而用電企業(yè)被高電價壓得喘不過氣來，沒有市場選擇權(quán)，一些地區(qū)直購電或電價補貼政策的不明確、不連續(xù)，影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營決策。這說明經(jīng)濟運行中的供求關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性扭曲。

對于這種結(jié)構(gòu)性扭曲，靠“打針吃藥”的常規(guī)宏觀調(diào)控手段解決不了，而且有的就是政府自身造成的?？上У氖?，由于長期來把重心放在短期刺激政策方面，而對基于整體的結(jié)構(gòu)性改革認(rèn)識不到位。當(dāng)前經(jīng)濟中系統(tǒng)性的病因在于政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系沒有理順。

結(jié)構(gòu)性改革就是要搭建一個新的國家治理框架，只有這個框架搭建起來以后，其他問題才能迎刃而解。黨的十八屆三中全會之所以把當(dāng)前的改革定位在全面深化改革，把全面深化改革的總目標(biāo)定位在國家治理的現(xiàn)代化上，其內(nèi)在邏輯也就在于此。

以國家治理的整體觀推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革

從經(jīng)濟增長到全面發(fā)展，新時期的結(jié)構(gòu)變遷已經(jīng)不局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，發(fā)展也不只是經(jīng)濟建設(shè)，而是“五位一體”。這需要提升整體思維，超越經(jīng)濟思維，樹立治理思維。需要打破部門分別改革的傳統(tǒng)格局，抓住一些基礎(chǔ)性制度問題，從國家治理結(jié)構(gòu)整體來考慮，加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。

一是產(chǎn)權(quán)制度問題。這是政府與市場關(guān)系中的一個基本問題。無論公有制還是私有制，都有產(chǎn)權(quán)制度問題。市場經(jīng)濟注重使用、流動和交易，與傳統(tǒng)所有制注重占有的觀念是根本不同的。所有權(quán)退居幕后，產(chǎn)權(quán)走到前臺，是市場經(jīng)濟條件下公私所有制的共同演變趨勢。公有制不存在與市場經(jīng)濟不相容的問題，關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建。產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)，從根本上決定了市場有效配置資源的能力。我國是以公有制為主的國家，產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建任務(wù)十分艱巨。國企國資改革（包括金融領(lǐng)域）、生態(tài)文明建設(shè)、中央與地方之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、集體產(chǎn)權(quán)改革、土地制度改革、科教文衛(wèi)的微觀基礎(chǔ)構(gòu)建、公益性投資的鼓勵和保護(hù)、政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，如此等等，都與產(chǎn)權(quán)制度關(guān)聯(lián)在一起。作為一項基礎(chǔ)性制度，單獨交給任何一個部門都無法解決。

二是事業(yè)單位體制問題。事業(yè)單位不是經(jīng)濟組織，也不是行政組織，屬于政府辦的社會公益性組織。顯然，這是政府與社會關(guān)系中的一個基本問題。這是我國特有的一個問題，是計劃經(jīng)濟集權(quán)體制的遺產(chǎn)，延續(xù)至今，其體制框架一直未變。當(dāng)前教育體制、科技體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、文化體制等，都是事業(yè)單位體制這一根藤上的果。這根藤是什么樣子，這根藤上的果就是什么樣子。希望在這根計劃經(jīng)濟體制的藤上結(jié)出市場經(jīng)濟分權(quán)體制的果是不可能的事情。當(dāng)前，教科文衛(wèi)體制改革艱難，難就難在事業(yè)單位體制改革沒有實質(zhì)性進(jìn)展，沒有納入到政府與社會關(guān)系中來整體設(shè)計。事業(yè)單位體制涉及社會微觀基礎(chǔ)的重構(gòu)問題，也就是事業(yè)單位放在政府和社會關(guān)系中如何定位?？平膛d國，創(chuàng)新驅(qū)動，社會活力，民生改善都與此緊密關(guān)聯(lián)。事業(yè)單位體制改革解決不好，社會微觀基礎(chǔ)缺失，無論是社會發(fā)展、還是社會治理，都將遇到活力不足的問題，也會嚴(yán)重制約創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

三是中央與地方的關(guān)系問題。我國是一個大國，人多地廣差異大，兩個積極性一個不能缺。從1949年到改革開放，期間也做過多次“放權(quán)—收權(quán)—放權(quán)”的調(diào)整?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”這個原則從計劃經(jīng)濟時期到現(xiàn)在一直未變。面對新的結(jié)構(gòu)性改革——重塑國家治理結(jié)構(gòu)，這個原則如何注入新的內(nèi)涵，是一個基礎(chǔ)性制度問題。從縱向治理結(jié)構(gòu)來看，治理級次與政府管理級次應(yīng)是兩個不同的問題，因為許多公共權(quán)力并不能在各級政府之間均勻地劃分。從分級管理來看，我國是五級管理：中央、省、市、縣、鄉(xiāng)。從分級治理來看，我國是兩級治理：國家層面與地方層面。由于缺乏治理理念，國家與地方兩個層面的治理難以界分，治理與管理都沒有到位，不但導(dǎo)致行政效率難以提升，也使政府與市場、社會的關(guān)系難以理順。如何調(diào)動地方、市場和社會的積極性是當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革面對的新課題。

四是市場、社會管理的制度基礎(chǔ)設(shè)施問題。制度的有效性依賴于制度基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度，好比一座城市的功能取決于城市地下管廊、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施。從“法制”到“法治”，制度基礎(chǔ)設(shè)施是關(guān)鍵。如政府會計制度、政府資產(chǎn)負(fù)債表、中期預(yù)算、涉稅信息系統(tǒng)、人口流動信息系統(tǒng)、征信系統(tǒng)、不動產(chǎn)登記系統(tǒng)、金融工具登記系統(tǒng)、企業(yè)及社會組織的登記系統(tǒng)等，有的還沒建立，已經(jīng)有的也多是條塊分割，沒有聯(lián)通，這在很大程度上降低了相關(guān)法律、制度的有效性。在制度建設(shè)方面，對基礎(chǔ)設(shè)施不夠重視，帶來了許多系統(tǒng)性問題。市場監(jiān)管、社會管理的種種缺陷都與此密切相關(guān)。