5月23日，《金融時報》刊登山東省政府金融工作辦公室副主任葛志強的文章《構(gòu)建中央和地方兩元金融監(jiān)管體制》，金融時報社為中國人民銀行直屬司局級事業(yè)單位。文章論證了確立完善中央和地方二元金融監(jiān)管體制的必要性，同時論證了關(guān)于完善兩元金融監(jiān)管體制的具體設(shè)想及實施步驟。文章建議，
第一，各省成立地方金融監(jiān)管局，作為各級政府的組成部門。
第二，逐步把村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、民營銀行以及地方性保險公司的注冊監(jiān)管權(quán)限下放給地方，以緩解中小企業(yè)貸款難的問題，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
第三，根據(jù)形勢發(fā)展逐步調(diào)整其他機構(gòu)的監(jiān)管職責分工，特別是進一步明確金融市場，直接融資等各方面的改革，同時加強立法工作，逐步形成權(quán)責對稱、激勵相容，橫向權(quán)責集中、縱向適度分權(quán)的金融監(jiān)管體系。
以下為全文：
作者：山東省政府金融工作辦公室副主任 葛志強 來源：金融時報
當前社會各界都在討論金融監(jiān)管體制改革問題，但討論多集中在中央機關(guān)權(quán)責的橫向調(diào)整，對金融監(jiān)管權(quán)責如何在中央和地方間的縱向調(diào)整涉及較少。地方金融監(jiān)管是我國金融監(jiān)管體系的重要組成部分，對于維護區(qū)域金融穩(wěn)定和促進地方經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。因此，對當前金融監(jiān)管體制進行改革，必須從橫向和縱向兩個緯度來討論，惟有此，才不偏頗。建議在充分考慮現(xiàn)有幾個中央監(jiān)管部門職能橫向集中整合的同時，也要認真研究對中央和地方監(jiān)管權(quán)責進行縱向調(diào)整，統(tǒng)一地方在金融資源使用和管理方面的權(quán)責，適當下放部分金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)，確立和完善中央和省以下政府適度分權(quán)的兩元金融監(jiān)管體制。
確立完善中央和地方二元金融監(jiān)管體制的必要性
十八屆三中全會明確提出要“完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任”。金融在資源配置和經(jīng)濟管理中起重要作用，地方經(jīng)濟發(fā)展需要區(qū)域性金融資源的大力支持，近年來我國地方政府事實上已成為地方金融監(jiān)管的重要力量。因此，確立和完善中央和地方二元金融監(jiān)管體制，是市場發(fā)展的內(nèi)在需要，符合中央監(jiān)管體制改革的政策要求。同時，調(diào)整好中央和地方金融管理的權(quán)責分工，也有利于緩解當前金融業(yè)運行中的突出結(jié)構(gòu)性問題和融資矛盾，并進一步激發(fā)社會主義市場經(jīng)濟的活力。
第一，有利于緩解諸如小微企業(yè)貸款難等一系列結(jié)構(gòu)性問題。所謂結(jié)構(gòu)性問題，主要是指由于存在某些制度剛性，使得產(chǎn)品或者服務(wù)供求結(jié)構(gòu)長期錯匹配而導致的失衡，而長期以來中小微企業(yè)貸款難就是這一失衡的體現(xiàn)。由于中小金融機構(gòu)長期供給不足，大量小微企業(yè)的融資需求無法得到滿足，而導致供給不足的主要原因是地方金融機構(gòu)審批權(quán)的過度集中和地方金融監(jiān)管部門的缺失。多年來中央基于風險管理等因素的考慮，對地方法人銀行、民營銀行的設(shè)立實行嚴格管制，導致金融資源過度集中在國家級、區(qū)域級大銀行機構(gòu)，金融服務(wù)與小微企業(yè)的需求不匹配。近年來，隨著改革開放的深化，中小企業(yè)數(shù)量迅速膨脹，直接融資和間接融資供給嚴重滯后，導致金融供求矛盾更加突出。盡管中央作了很大努力，積極推進地方中小金融體系建設(shè)，但重點放在發(fā)展非存款類放貸機構(gòu)上，這類機構(gòu)由于資金來源受限，難以滿足日益增長的中小企業(yè)信貸需求，市場供求的結(jié)構(gòu)性矛盾沒有根本改善。如果能夠把存款性中小微金融機構(gòu)的審批管理權(quán)下放給地方，將會極大地改善地方金融結(jié)構(gòu)，有利于緩解中小企業(yè)貸款難等諸多結(jié)構(gòu)性問題，進一步釋放地方經(jīng)濟的活力。
第二，有利于解決中央和地方政府在金融資源管理上的權(quán)責不對稱問題。這個問題表現(xiàn)在兩個方面：首先，地方政府對金融資源使用和風險承擔責任存在不對稱問題，表現(xiàn)在兩個方面：一是地方性存款類機構(gòu)由中央機關(guān)審批和監(jiān)管，但出了風險問題由地方政府承擔化解責任，機制不順；二是地方政府過度使用中央金融機構(gòu)的資源，但對風險基本不擔責任。把地方金融機構(gòu)設(shè)立和監(jiān)管放給地方政府，可以緩解當前地方在金融資源使用上的風險和責任不對稱問題，抑制地方的投資沖動，減少無效投資，提高社會資金使用效率。其次，中央層面存在防范金融風險和促進地方經(jīng)濟發(fā)展的激勵不對稱?，F(xiàn)有的中央集中統(tǒng)一監(jiān)管機制下，監(jiān)管機構(gòu)把防范風險作為主要目標責任，對支持地方經(jīng)濟發(fā)展的工作激勵不足，忽視了地方金融風險和經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)平衡，地方經(jīng)濟發(fā)展存在較多的金融抑制。
第三，有利于更好地滿足地方市場差異性需求。改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，已形成區(qū)域經(jīng)濟梯度發(fā)展的雛形，不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平都存在一定的差異。隨著市場化的進一步深化，這種趨勢還會繼續(xù)深化。但是目前大一統(tǒng)的監(jiān)管體制不利于差異化區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。首先，這種監(jiān)管體制下，上下層級多，信息傳導鏈條長，對地區(qū)差異化需求反應不敏感。其次，大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體制對問題常常反應過激甚至“超調(diào)”，在問題出現(xiàn)初期往往反應較慢，但一旦問題擴大，又容易出現(xiàn)“一刀切”、用力過猛的現(xiàn)象。另外，也會出現(xiàn)把小問題、局部問題全面化，導致“一人有病，全家吃藥”的問題，缺乏必要的靈活性和及時性，影響監(jiān)管績效，對這一問題在化解風險方面表現(xiàn)得尤為突出。
第四，有利于調(diào)動地方金融創(chuàng)新的活力。我國經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)鍵在于既保持國家對經(jīng)濟的有力管理，又能充分調(diào)動各方面的積極性。金融作為經(jīng)濟管理和資源配置的有力手段，在動員管理經(jīng)濟資源，調(diào)動各方潛力方面的作用非常大，如果能夠進一步明確完善監(jiān)管分權(quán)，可以更好地發(fā)揮地方的創(chuàng)造力，釋放地方經(jīng)濟發(fā)展的活力。至少可預見的紅利諸如：1、有助于提高地方整合自身金融資源能力，使之能夠集中力量辦一些區(qū)域性大事，不用事事找中央；2、構(gòu)建地方政策性銀行體系，有助于創(chuàng)造性解決好扶貧開發(fā)等社會事務(wù)；3、有利于統(tǒng)籌地方經(jīng)濟資源和負債，規(guī)范政府融資行為，強化融資的財政硬約束。
關(guān)于完善兩元金融監(jiān)管體制的具體設(shè)想
當前金融監(jiān)管體制主要存在的問題，從橫向?qū)用婵矗捎趯嵭蟹謽I(yè)監(jiān)管，導致現(xiàn)代金融自發(fā)的融合趨勢被人為割裂，信息溝通不暢且難以形成全景性金融數(shù)據(jù)，影響中央監(jiān)管決策；同時導致審慎監(jiān)管和宏觀調(diào)控及金融穩(wěn)定不協(xié)調(diào)，跨市場監(jiān)管存在真空等。從縱向?qū)用婵矗笠唤y(tǒng)集中管理體制的問題主要是，中小企業(yè)金融服務(wù)供給缺乏柔性，信貸供求形成結(jié)構(gòu)性失衡、權(quán)責激勵不相容等等。因此建議這次改革既要堅持橫向集中整合，又要堅持縱向擴大分權(quán)，實現(xiàn)中央和地方的分工合作。
第一，加強貨幣當局、審慎監(jiān)管、金融穩(wěn)定權(quán)責的橫向集中。建議成立集以上責任于一身的金融管理機構(gòu)，把央行與其他各監(jiān)管部門職能適當集中。同時，為促進專業(yè)化發(fā)展，在統(tǒng)一的管理機構(gòu)中，實行貨幣政策、金融穩(wěn)定、微觀審慎、外匯管理的專業(yè)分工，實現(xiàn)集中統(tǒng)一下的分工合作。
第二，按照系統(tǒng)重要性和機構(gòu)是否跨省區(qū)設(shè)立為標準，構(gòu)建兩元的微觀審慎監(jiān)管體制。一是對系統(tǒng)重要性銀行業(yè)機構(gòu)和全國性金融控股公司，應由中央金融監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管；對跨區(qū)域非系統(tǒng)重要性銀行業(yè)機構(gòu)，應由中央監(jiān)管機構(gòu)和地方監(jiān)管機構(gòu)實行雙注冊、雙監(jiān)管原則。對地區(qū)性金融機構(gòu)，凡在當?shù)刈郧覚C構(gòu)不出省的，建議由地方政府設(shè)立統(tǒng)一管理機構(gòu)監(jiān)管負責管理。二是監(jiān)管原則和框架由中央統(tǒng)一制定，地方在此基礎(chǔ)上可制定區(qū)域性監(jiān)管規(guī)章。三是按照集中性原則，地方也應把分散在發(fā)改委、經(jīng)信委、金融辦等各部門的各種地方機構(gòu)審批監(jiān)管權(quán)力統(tǒng)一于地方金融監(jiān)管局，統(tǒng)一實施對金融類企業(yè)的注冊和監(jiān)管，突出發(fā)展專業(yè)化的監(jiān)管能力。四是地方監(jiān)管機構(gòu)負責向中央監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一報送有關(guān)監(jiān)管及業(yè)務(wù)信息，實現(xiàn)信息在中央層面的共享和集中。
第三，建立兩級安全網(wǎng)。建立全國性存款保險制度，對系統(tǒng)重要性銀行業(yè)機構(gòu)和跨區(qū)非重要性銀行業(yè)機構(gòu)實行存款保險制度。以省為單位，建立地方金融存款保險制度，構(gòu)建地方金融安全網(wǎng)，為本地化機構(gòu)提供安全保障。
第四，依托兩元監(jiān)管體制，建立多層次的銀行（金融機構(gòu)）自律組織，履行行業(yè)自律和消費者權(quán)益保護受理職責，協(xié)助監(jiān)管機構(gòu)維護消費者合法權(quán)益。
實施步驟
第一，各省成立地方金融監(jiān)管局，作為各級政府的組成部門，按照目前中央和地方對金融業(yè)的管控分工，對已明確屬于地方管理的金融業(yè)態(tài)先集中管起來，為地方金融規(guī)范發(fā)展開好頭。
第二，逐步調(diào)整分工，由于縱向金融監(jiān)管體制改革主要是緩解中小企業(yè)貸款難，完善責任制，并且涉及修改法律等方面的工作較多，可逐步把村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、民營銀行以及地方性保險公司的注冊監(jiān)管權(quán)限下放給地方，以緩解中小企業(yè)貸款難的問題，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
第三，根據(jù)形勢發(fā)展逐步調(diào)整其他機構(gòu)的監(jiān)管職責分工，特別是進一步明確金融市場，直接融資等各方面的改革，同時加強立法工作，逐步形成權(quán)責對稱、激勵相容，橫向權(quán)責集中、縱向適度分權(quán)的金融監(jiān)管體系，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟管理體制。