國務(wù)院疏堵結(jié)合嚴(yán)控地方債
融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)
陳益刊
超過十萬億元的地方政府債務(wù)，被視作中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大風(fēng)險(xiǎn)隱患。
根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。
這總計(jì)約18萬億元巨額地方債怎么還、未來地方政府如何借債以及地方債如何管？國務(wù)院辦公廳2日發(fā)布了首份全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理文件——《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(下稱《意見》)，對(duì)此做出詳細(xì)規(guī)定。
比如，《意見》明確，對(duì)地方債(包括或有債務(wù))將進(jìn)行甄別，把屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)納入預(yù)算管理。而地方政府依賴的融資平臺(tái)公司將被剝離政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。未來地方政府融資主要通過發(fā)行政府債券和引進(jìn)社會(huì)資本，地方政府發(fā)債將受到中央的規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，且中央明確對(duì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)實(shí)行不救助原則。
今年約2.4萬億元地方債到期，是地方政府償債壓力最大的一年，《意見》也因此備受關(guān)注?！兑庖姟烦雠_(tái)標(biāo)志著地方政府性債務(wù)管理的完整制度框架基本建成，也意味著此次財(cái)稅改革總體方案中關(guān)于規(guī)范地方債管理工作得到重大推進(jìn)。
堵暗道、修明渠
地方政府以前多通過上萬家融資平臺(tái)公司這一“暗道”舉債，為了徹底堵住這一“暗道”，《意見》不僅重提“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”，更是強(qiáng)調(diào)了“融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，這也意味著未來不存在有政府信用背書的“城投債”。
此外，《意見》強(qiáng)調(diào)，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。
在“堵暗道”的同時(shí)，國務(wù)院也在“修明渠”——通過發(fā)行地方政府債券的方式，建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，疏堵結(jié)合。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者了解到，為建立上述機(jī)制，財(cái)政部早在2009年就批準(zhǔn)地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)額度內(nèi)發(fā)行債券(財(cái)政部代發(fā)代還)，2011年挑選浙江、廣東、上海、深圳四地試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債(財(cái)政部代還)，2013年這一試點(diǎn)規(guī)模擴(kuò)大到六地。今年5月，包括上海、浙江、廣東等十地試點(diǎn)地方債券自發(fā)自還，目前除深圳外，九地已完成了發(fā)債。
不久前獲通過的新預(yù)算法，增加了允許省級(jí)政府舉借債務(wù)的規(guī)定，《意見》明確賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。可以預(yù)期的是，地方債自發(fā)自還試點(diǎn)將進(jìn)一步擴(kuò)大范圍。
另外，《意見》明確了政府舉債只能是兩種形式，公益性項(xiàng)目(沒有收益)的資金籌措以一般債券(類似一般市政債)完成，以預(yù)算收入作為還款來源。準(zhǔn)公益項(xiàng)目(不以營利為目的，但有一定收益)的資金籌措以發(fā)行專項(xiàng)債券完成，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
當(dāng)然，地方政府舉債在額度、用途等方面均有限制。比如2014年所有地方政府只擁有4000億元的發(fā)債額度。
顯然，千億級(jí)的發(fā)債額度滿足不了地方政府萬億級(jí)的融資饑渴，《意見》也給地方指了一條明道——政府和社會(huì)資本合作模式(PPP模式)，這也是今年財(cái)政部力推的一項(xiàng)工作。
《意見》鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，以此來緩解地方政府籌資壓力。不過，《意見》強(qiáng)調(diào)，政府不承擔(dān)投資者或(投資者與政府共同成立)特別目的公司的償債責(zé)任。
存量債務(wù)多渠道償還
高達(dá)18萬億元的存量債務(wù)怎么還？《意見》給出具體償還方式：財(cái)政資金、項(xiàng)目自營收入、地方債券、PPP模式以及處置政府資產(chǎn)。
首先，對(duì)地方政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)分為前述的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后納入預(yù)算管理，償債資金按照預(yù)算管理的要求規(guī)范管理。
其次，對(duì)納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。
再次，對(duì)已經(jīng)到期的地方債，《意見》強(qiáng)調(diào)要減少行政干預(yù)，尤其是不得轉(zhuǎn)嫁償還責(zé)任和逃廢債務(wù)。對(duì)于項(xiàng)目自身收入不能夠償還的債務(wù)，政府可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力?！皩?duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)?！?/p>
《意見》還明確，對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，地方政府應(yīng)主要通過政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)預(yù)警
對(duì)于將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)一位學(xué)者告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，地方政府把債務(wù)資金納入預(yù)算管理有兩個(gè)顧慮。第一，地方政府若把債務(wù)資金納入預(yù)算內(nèi)，也就意味著與債務(wù)相關(guān)的收入也要納入預(yù)算內(nèi)，地方政府擔(dān)心這筆錢可能又要被上級(jí)和中央政府拿走一塊。第二，以前一些項(xiàng)目都是政府通過融資平臺(tái)公司來完成的，方便操作。而以后這類項(xiàng)目納入預(yù)算也就意味著要經(jīng)過人大審批和監(jiān)督，這也會(huì)招來一些官員抵觸。
為了控制和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，《意見》提出建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，財(cái)政部將評(píng)估各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)情況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。同時(shí)，《意見》明確了誰借誰還的原則，并強(qiáng)調(diào)“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。不過，若地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，本級(jí)和上級(jí)政府也要切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。
除此之外，《意見》還要求加快包括政府資產(chǎn)負(fù)債表在內(nèi)的權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制，以全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況；將政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入官員政績考核，糾正一些官員不正確的政績導(dǎo)向；金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。