對(duì)地方債的管理，國(guó)務(wù)院已經(jīng)開(kāi)始出手整治。
“十一”長(zhǎng)假之前最后一天，國(guó)務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，對(duì)地方政府性債務(wù)“怎么借”“怎么管”“怎么還”等問(wèn)題進(jìn)行了明確，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。其中，剝離融資平臺(tái)的政府融資功能則方便地方債規(guī)模重新統(tǒng)計(jì)。
據(jù)悉，今年上半年，審計(jì)署曾對(duì)地方債的規(guī)模進(jìn)行一次全面審計(jì)，不過(guò)由于統(tǒng)計(jì)口徑的差異，以及對(duì)隱性債務(wù)界定的不同，財(cái)政部和審計(jì)署分別得出不同的結(jié)果，使得存量債務(wù)至今仍然沒(méi)有具體的規(guī)模。
與此同時(shí)，地方債因?yàn)槠脚_(tái)公司等隱性債務(wù)的存在，加大了債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)，隨著地方債新規(guī)的出臺(tái)，融資平臺(tái)中的債務(wù)將被剝離，粗略計(jì)算規(guī)模達(dá)上萬(wàn)億元，這成為地方債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的防火墻。
萬(wàn)億債務(wù)剝離
“地方債細(xì)則其實(shí)只是預(yù)算法實(shí)施的一個(gè)前奏，在相應(yīng)的配套措施完善后預(yù)算法的修改也將落下大幕?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇這樣評(píng)價(jià)地方債新規(guī)。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者獲悉，除了地方債的一些細(xì)則外，接下來(lái)還包括轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專戶、國(guó)庫(kù)、立法程序等與預(yù)算法相關(guān)的內(nèi)容也會(huì)相繼出臺(tái)，其細(xì)化程度不亞于此次地方債。“內(nèi)容也會(huì)和當(dāng)前財(cái)稅改革總體思路一致，在時(shí)間進(jìn)度上，這些細(xì)則出臺(tái)不是一兩年內(nèi)就能完成的，總體目標(biāo)會(huì)在2020年財(cái)稅改革完成之時(shí)，形成完善的預(yù)算法體系?！币晃回?cái)政系統(tǒng)人士表示。
在該人士看來(lái)，此次地方債細(xì)則的出臺(tái)，旨在控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，關(guān)鍵的一個(gè)內(nèi)容是剝離了融資平臺(tái)的債務(wù)，這大大降低了地方債因不透明化造成的風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，列入地方政府性債務(wù)的城投債1.1萬(wàn)億元，約占同期城投債余額的50%，今年10月8日，城投債余額達(dá)到3.59萬(wàn)億元。
根據(jù)《意見(jiàn)》內(nèi)容，城投債分為兩類，列入地方政府一般債務(wù)或者專項(xiàng)債務(wù)，則其債務(wù)償還納入地方政府全口徑預(yù)算管理，而未被納入地方政府全口徑預(yù)算管理的部分城投債或?qū)⒋嬖谶`約。
記者了解到，城投債又稱為“準(zhǔn)市政債”，是地方投融資平臺(tái)作為發(fā)行主體，公開(kāi)發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)。相對(duì)于產(chǎn)業(yè)債而言，城投債所募集的資金主要是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施或公益性項(xiàng)目。
在實(shí)際運(yùn)行中，城投債和地方政府往往存在或有債務(wù)關(guān)系。這使得人們對(duì)城投債的信用等級(jí)又多了一層保障。
對(duì)此，普益財(cái)富研究員范杰認(rèn)為，因?yàn)楹芏喑峭豆臼钦畢⒐傻?，一旦城投債不能及時(shí)償還，一般會(huì)以政府的財(cái)政作為擔(dān)保，進(jìn)而由政府來(lái)償還，對(duì)債務(wù)本身來(lái)說(shuō)，可以由政府來(lái)兜底，增加債務(wù)的可靠性，但卻因?yàn)檎谋硶?，使得這些債務(wù)成為隱性債務(wù)，難以管理和統(tǒng)計(jì)。
雖然進(jìn)行了分類，但是政府仍然會(huì)有選擇性地對(duì)債務(wù)進(jìn)行償還，審計(jì)署同時(shí)明確提出妥善處理存量債務(wù)，中央雖然不對(duì)所有債務(wù)進(jìn)行兜底，但涉及到一些基礎(chǔ)設(shè)施和市政項(xiàng)目，地方政府仍然有責(zé)監(jiān)督和償還。
民生證券研究院執(zhí)行院長(zhǎng)管清友[微博]在接受媒體采訪時(shí)表示，未來(lái)政府債務(wù)發(fā)展方向一是在舉債限額控制下，允許地方政府自主發(fā)債，同時(shí)通過(guò)剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低
事實(shí)上，地方債來(lái)源主要有兩個(gè)，一是地方債券，國(guó)務(wù)院實(shí)行代發(fā)，另一個(gè)是通過(guò)政府名義擔(dān)保、融資形成的債務(wù)，當(dāng)前出現(xiàn)的很多債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在后者。
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，隱性債從政府層面來(lái)說(shuō)，主要是部分地方融資平臺(tái)運(yùn)作不夠規(guī)范造成的。
地方政府往往通過(guò)融資平臺(tái)從多家銀行獲得大量信貸，而其償還能力很大程度上依賴未來(lái)地方財(cái)政收入的增加、土地升值、招商引資和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)所取得的收益。如果融資規(guī)模超過(guò)地方政府自身承受能力，或者一些項(xiàng)目選擇不當(dāng)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期收益，就很難如期償還銀行貸款，從而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。
值得注意的是，地方債細(xì)則對(duì)城投債的分類，剝離了那些未被列入地方政府性債務(wù)，特別是在融資環(huán)境有所收緊的背景下，這些城投債將面臨一輪償債高峰期。
數(shù)據(jù)顯示，2014~2015年，待償還城投債金額為2500億元/年，2016~2017年償債金額為3500億~4000億元/年，未來(lái)不排除個(gè)別城投債，因無(wú)政府信用背書而出現(xiàn)違約。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2009年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行中央代發(fā)代還的地方政府債券，2014年新增自發(fā)自還地方政府債券，截至10月8日，地方政府債券合計(jì)發(fā)行1.6萬(wàn)億元，規(guī)模為同期城投債的38.46%。雖然發(fā)行規(guī)模偏低，但地方政府債券每年遞增已經(jīng)成為趨勢(shì)。
財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，新出臺(tái)的《意見(jiàn)》將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)更好防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮積極作用，確保把地方政府性債務(wù)管好用好。針對(duì)規(guī)范地方政府債務(wù)管理后，可能導(dǎo)致在建項(xiàng)目因資金問(wèn)題出現(xiàn)“半拉子”工程的問(wèn)題，財(cái)政部明確表示，既要積極推進(jìn)，也要謹(jǐn)慎穩(wěn)健，做好新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。
現(xiàn)實(shí)的情況是，隨著改革剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，享受政府信用背書的存量城投債將越來(lái)越稀缺。
部分財(cái)稅人士認(rèn)為，政府背書是隱性債務(wù)的一個(gè)根源，剝離這部分債務(wù)對(duì)地方債系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的防控將起到根本性作用，會(huì)大大降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。在融資平臺(tái)剝離地方債務(wù)之后，對(duì)于一些建設(shè)中，確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的地方政府，《意見(jiàn)》鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作模式，或通過(guò)地方政府債券解決后續(xù)融資。