國慶期間，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號），為地方性政府債務(wù)的處置提供指導(dǎo)方向，對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，由地方政府發(fā)行一般債券融資；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，主要由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資或采取政府與社會資本合作（PPP）模式支持。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道此前的相關(guān)報(bào)道，財(cái)政部于近日向各省級財(cái)政部門下發(fā)了《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》（下稱“處置辦法”），對地方政府存量債務(wù)的甄別及處理方法做了具體規(guī)定。其中，“各級政府要按照分類處置、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，抓緊剝離融資平臺公司的政府融資職能”及“按照‘只減不增’的原則，在妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司”等相關(guān)規(guī)定，給城投公司帶來很大影響。
此外，處置辦法（征求意見稿）還提供了時(shí)間表，“2015年12月31日前，對符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。2015年12月31日之后只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)”。
對此，一位證券分析師認(rèn)為，財(cái)政部和地方政府還將有一個(gè)博弈的過程，“終稿可能還有較大的不確定性”。
融資平臺公司債務(wù)“只減不增”
在2008年4萬億的刺激下，地方政府債務(wù)急速膨脹。而地方政府投融資平臺公司（城投公司）在此過程中扮演著重要角色。為解決地方政府債務(wù)問題，中央曾多次下發(fā)文件，其中今年5月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》力度較大，其明確指出，“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。
根據(jù)處置辦法（征求意見稿），存量債務(wù)是截至2014年12月31日尚未清償完畢的地方政府性債務(wù)。具體來說，分為兩個(gè)部分：一是2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日的各筆債務(wù)，其2014年12月31日余額根據(jù)審計(jì)結(jié)果及地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的債務(wù)增減變化額確定；二是2013年6月30日后新發(fā)生的各筆債務(wù)，其2014年12月31日余額根據(jù)債務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的債務(wù)余額確定。
對上述存量債務(wù)，處置辦法要求各級地方政府進(jìn)行甄別，以區(qū)分政府是否負(fù)有償還債務(wù)責(zé)任以及政府或者相關(guān)債務(wù)主體的償還能力。對政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)，財(cái)政部門將逐筆甄別，并劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)；對政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任的存量債務(wù)，財(cái)政部門則將合法合規(guī)的擔(dān)保債務(wù)視為政府或有債務(wù)。
之后，各級政府須逐級上報(bào)地方政府性債務(wù)余額，經(jīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)后，鎖定政府的一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)及或有債務(wù)余額。并要求“鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)存量債務(wù)余額只減不增”。
上述證券分析師指出，由于上報(bào)的地方政府性債務(wù)余額將影響未來地方政府發(fā)行地方政府債的額度。“各地政府愿意多報(bào)還是少報(bào)，取決于地方政府的債務(wù)率。債務(wù)率低的地方政府傾向于多報(bào)，因?yàn)槲磥砜梢垣@得更大的地方政府債發(fā)行額度；債務(wù)率高的地方政府傾向于少報(bào)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)太高同樣影響未來地方債發(fā)行額度?！钡瑫r(shí)指出，由于2013年6月審計(jì)署已做過審計(jì)，地方政府在債務(wù)確認(rèn)方面，“可騰挪的空間不大”。
相比之下，城投公司的處置簡單許多。處置辦法做了相關(guān)規(guī)定，即“融資平臺公司須按“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式進(jìn)行處理。除符合條件的過渡期內(nèi)在建項(xiàng)目后續(xù)融資外，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)余額”。
“我們已經(jīng)半年融不到資了，此前，我們專門接觸了上海幾家金融機(jī)構(gòu)，兩家信托都不愿意給我們?nèi)谫Y，因?yàn)椴环习購?qiáng)縣；一家租賃公司愿意提供資金，但成本在15%左右了，我們安徽省里面劃定的統(tǒng)一線是12%，因此也沒有談妥。這個(gè)文件如果執(zhí)行下來，估計(jì)我們要被關(guān)閉，但現(xiàn)在縣領(lǐng)導(dǎo)還沒給我具體意見?！卑参⒛晨h級城投公司老總向本報(bào)記者說道。
對此，債市法律專家柯荊民告訴記者，城投公司的處置方法可能與其級別有關(guān)，“省級和地級的城投公司，可能會逐漸轉(zhuǎn)型，或許會變成國有資產(chǎn)管理公司；但市縣級的城投公司，很可能就得關(guān)了”。
短期對銀行影響不大
針對處置辦法中對地方政府性債務(wù)甄別及爭議解決的相關(guān)規(guī)定，有市場人士表示擔(dān)心，“假如有一筆債務(wù)銀行認(rèn)定為政府性債務(wù)，而政府卻認(rèn)為不是政府性債務(wù)”，可能給銀行帶去風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月末，地方政府性債務(wù)總規(guī)模為17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億，同期，銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)口徑下地方政府融資平臺貸款余額為9.7萬億。某券商銀行業(yè)分析師向本報(bào)記者表示，銀監(jiān)會和審計(jì)署對地方政府債務(wù)認(rèn)定口徑差別不大，出現(xiàn)銀行認(rèn)為是地方政府債務(wù)但地方政府不認(rèn)的情況不會很普遍。
上述分析師進(jìn)一步指出，對于納入審計(jì)署口徑的地方政府債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換、納入地方政府預(yù)算、建立償債準(zhǔn)備金、明確全口徑地方政府收入優(yōu)先用于償還到期債務(wù)、加大預(yù)算統(tǒng)籌力度（如規(guī)定一般公共預(yù)算可償債財(cái)力不足以償還到期一般債務(wù)的，可調(diào)入政府性基金預(yù)算資金和國有資本經(jīng)營預(yù)算資金償還）等措施，使得債務(wù)更為陽光化、透明化，風(fēng)險(xiǎn)大幅降低。因此，若該處置辦法得以施行，相比“銀行認(rèn)定而政府不認(rèn)定”帶來的風(fēng)險(xiǎn)，納入地方政府財(cái)政預(yù)算的確權(quán)存量債務(wù)對銀行似乎更有益處。
一家上市銀行近期在面向機(jī)構(gòu)的業(yè)績說明會上表示，國務(wù)院43號文帶來的影響整體上是正面的，有益于改善地方債的可持續(xù)性，降低爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，且有助于加快中國債券市場的發(fā)展；貸款需求若因此減少，“我們作為綜合性銀行，也可以通過投行、證券承銷和債券投資進(jìn)行調(diào)整”。
此外，據(jù)上述分析師及其團(tuán)隊(duì)測算，銀行的地方政府融資平臺債務(wù)存量約為10萬億，在建續(xù)做每年約3萬億，新建項(xiàng)目每年約1-2萬億，存量債務(wù)依舊占主體，而存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小，因此，總體來說，此次新規(guī)發(fā)布有助于提高銀行股估值。
國泰君安固定收益部負(fù)責(zé)人周文淵表示，若城投債改革措施得以施行，未來地方債的發(fā)債主體及發(fā)債規(guī)模均可能進(jìn)一步擴(kuò)大，“目前大概有十幾個(gè)省市可以發(fā)行地方政府債，未來如果全國放開，假設(shè)每個(gè)省市的發(fā)債規(guī)模為300億，那就是上萬億的規(guī)模”。中國銀行國際金融研究所研究員李艷亦表示，未來地方政府債將進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，但她同時(shí)表示，地方政府債“不一定會爆發(fā)性增長”，因?yàn)樵械某峭秱泻艽笠徊糠謺D(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)債，“融資需求的缺口并沒有那么大”。
周文淵進(jìn)一步指出，今年以來中期票據(jù)、短期融資券、非公開定向債務(wù)融資工具（PPN）等正在穩(wěn)健增長，加上“未來還會有新的債券品種出現(xiàn)”，亦能滿足部分地方政府的融資需求。
此外，債市法律專家柯荊民還提示，地方政府債與國債在信息披露方面的要求不盡相同。國債因?yàn)橛袊倚庞米鰮?dān)保，因此在信息披露方面要求不高，但地方政府債對信息披露的需求，介于國債和企業(yè)債之間，若信息披露不充分，存在腐敗空間，未來地方政府債的信息披露有待進(jìn)一步提高。