在《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干年重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》一書中，財(cái)政部部長樓繼偉發(fā)表署名解讀文章《推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化》。
《決定》明確提出，“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。
對(duì)此，樓繼偉指出，1994 年實(shí)施的稅制和分稅制改革，統(tǒng)一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財(cái)力權(quán)威，推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化。但受客觀條件約束，未觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。20年來，這方面改革進(jìn)展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府職能的逐步擴(kuò)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來五個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)，并就此提出了改革建議。
中央和地方事權(quán)劃分存在的五個(gè)問題
樓繼偉在文章中指出，各級(jí)政府事權(quán)亟須規(guī)范化、法律化，中央和地方事權(quán)劃分存在的五個(gè)問題給國家治理帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。
首先，事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范。我國憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分。實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放，一些領(lǐng)域事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級(jí)政府間博弈機(jī)會(huì)與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。
其次，諸多事權(quán)劃分不清晰。除對(duì)外事務(wù)、國防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級(jí)政府的職責(zé)并無明顯區(qū)別，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，“上下一般粗”。
再者，部分事權(quán)劃分不合理。一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國家安全、邊防公路、國際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)起來，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動(dòng)力不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。
第四，一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范。部分領(lǐng)域事權(quán)劃分雖然明晰，但執(zhí)行中變形走樣。例如，按照稅收法定、稅制統(tǒng)一原則，除個(gè)別中央授權(quán)事項(xiàng)外，稅收立法權(quán)、稅政管理權(quán)集中在中央。但一些地方在未取得授權(quán)情況下，越權(quán)制定減免稅政策，或通過財(cái)政返還等方式變相實(shí)行稅收優(yōu)惠，制造稅收“洼地”，干擾了地區(qū)間要素自由流動(dòng)和資源有效配置，不利于維護(hù)全國統(tǒng)一市場。
再者，中央事權(quán)明顯不足。目前，從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實(shí)看，中央政府事權(quán)明顯弱化。2013年我國公共財(cái)政預(yù)算中央本級(jí)支出只占全國財(cái)政支出的14.6%，如果再加上基金預(yù)算，中央本級(jí)支出占比更低，而英國、美國和法國均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均為46%。從人員占比看，我國中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權(quán)履行的過度下沉，制約了市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。
完善政府事權(quán)劃分法律制度的三項(xiàng)建議
針對(duì)上述五個(gè)問題，樓繼偉在文章中提出了完善政府事權(quán)劃分法律制度的三項(xiàng)建議。
首先是在憲法中明確事權(quán)劃分原則，對(duì)中央和地方各自專有事權(quán)、共有事權(quán)、委托事權(quán)等形態(tài)做出原則規(guī)定。
第二，明確中央和地方事權(quán)劃分必須以法律為載體。以立法程序中的公開透明、民主參與取代行政決策中的個(gè)別博弈、討價(jià)還價(jià)；以法律的權(quán)威性保證政府間事權(quán)劃分穩(wěn)定性和連續(xù)性；宜研究修改立法法，明確在行政法規(guī)與地方性法規(guī)不一致時(shí)，由全國人大常委會(huì)以事權(quán)劃分為依據(jù)確定兩者的適用問題，同時(shí)明確建立與政府事權(quán)劃分相匹配的、與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證事權(quán)劃分的有效性與司法的公正性。
“和中國一樣，法國也是典型的單一制國家，但它的央地關(guān)系處理得相對(duì)比較好。它們在法律上對(duì)各級(jí)政府職權(quán)做了明確的規(guī)定，并建立了裁定機(jī)構(gòu)，地方政府遇到履職爭議，就和中央政府打官司，失職需要負(fù)責(zé)任。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析。
再者，完善有關(guān)法律制度，明確相應(yīng)事權(quán)歸屬。以憲法確立的事權(quán)劃分原則為指導(dǎo)，通過立改廢等多種形式，在各相關(guān)單行法律中具體規(guī)定該領(lǐng)域事務(wù)的事權(quán)劃分：除中央事權(quán)外，將具有地域管理信息優(yōu)勢但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央與地方共同事權(quán)，規(guī)定由地方組織實(shí)施，中央和地方共同承擔(dān)支出責(zé)任；將地域信息性強(qiáng)、外部性不顯著并主要與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷苯酉嚓P(guān)的事務(wù)放給地方，增強(qiáng)地方政府的責(zé)任與活力，滿足差異化公共服務(wù)偏好。
“從我國的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來看，中央政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用發(fā)揮不夠。這就要求在政府間事權(quán)劃分上，必須把重點(diǎn)放在減少地方政府事權(quán)，將不屬于地方政府的事權(quán)上調(diào)到中央，擴(kuò)大中央政府事權(quán)?！必?cái)政部財(cái)科所研究員趙云旗對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析。