在財(cái)政部開展2013年財(cái)政改革與發(fā)展六大重大課題研究中，黑龍江省財(cái)政廳承擔(dān)了“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制問題”這一課題。
該課題由黑龍江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)王慶江和副廳長(zhǎng)高大偉負(fù)責(zé)，課題組成員包括預(yù)算處、科研所、國(guó)庫(kù)處、行政政法處等業(yè)務(wù)處室相關(guān)負(fù)責(zé)人。
課題報(bào)告認(rèn)為在保持收入框架基本穩(wěn)定的前提下，可以以中央上收事權(quán)與下放財(cái)力為主線，按照“外部性、復(fù)雜性、激勵(lì)相容性”三原則，劃分層級(jí)政府的支出責(zé)任。
報(bào)告建議按照阻力由小到大、利益主體由少到多的原則，由中央分步有序上收部分支出責(zé)任。如大江大河治理、全流域國(guó)土整治、全國(guó)性生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目等支出，可直接上收中央。
收入調(diào)整方面，報(bào)告建議將增值稅劃歸中央，并在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅。原因之一，在于以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅，由于增值越大，繳稅越多，實(shí)際形成了稅收由原材料生產(chǎn)供應(yīng)省份向發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)移的結(jié)果。
此前財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在解讀財(cái)稅改革總體方案時(shí)表示，收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行；而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識(shí)的方案。
多位財(cái)稅專家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，事權(quán)調(diào)整牽涉到人事、機(jī)構(gòu)、財(cái)力等多項(xiàng)內(nèi)容，需探討劃分的標(biāo)準(zhǔn)，還要考慮稅改后政府間收入變動(dòng)情況，問題相對(duì)復(fù)雜。
隨著財(cái)稅改革的推進(jìn)，報(bào)告的部分內(nèi)容也已變成現(xiàn)實(shí)，或在推進(jìn)當(dāng)中。如旨在厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的簡(jiǎn)政放權(quán)、收費(fèi)項(xiàng)目清單的出臺(tái)，新修訂通過的《預(yù)算法》取消重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅掛鉤事項(xiàng)，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付等。
中央承擔(dān)更多事權(quán)
十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革決定，對(duì)央地關(guān)系的改革方向定調(diào)為，“在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。
報(bào)告也指出在保持收入框架基本穩(wěn)定的前提下，改革的主要思路為，以中央上收事權(quán)與下放財(cái)力為主線，按“外部性、復(fù)雜性、激勵(lì)相容性”三原則，劃清政府支出責(zé)任，中央承擔(dān)更多的責(zé)任。
上述三原則中，關(guān)于中央承擔(dān)更多責(zé)任，在樓繼偉的論述中也多次被提到。近期，在《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干年重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》中，樓繼偉的署名解讀文章《推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化》再次提到，中央事權(quán)明顯不足。
課題報(bào)告則進(jìn)一步給出了中央上收事權(quán)的路徑。認(rèn)為可先將沒有行政體制障礙，只需從技術(shù)層面進(jìn)行調(diào)整的支出責(zé)任上收，比如大江大河治理、全流域國(guó)土整治、全國(guó)性生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目等支出責(zé)任可直接上收中央。
其次，對(duì)需要通過行政體制改革重新定位和調(diào)整的支出責(zé)任，要從危機(jī)推動(dòng)、共識(shí)一致的領(lǐng)域進(jìn)行突破，將事關(guān)全國(guó)外部性、市場(chǎng)要素自由流動(dòng)和社會(huì)公平正義方面的支出責(zé)任上收。如食品藥品安全監(jiān)管的職能和機(jī)構(gòu)，再如基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌等。
最后，可對(duì)改革阻力大、操作難度高的事權(quán)，可創(chuàng)造條件，根據(jù)法治建設(shè)和行政體制改革進(jìn)程，逐步上收中央。
首先要討論事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希，曾對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，事權(quán)調(diào)整需要首先討論事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，否則事權(quán)劃分就流于碎片化、摳細(xì)賬的紛爭(zhēng)局面。
事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)，上述報(bào)告以及樓繼偉近期的論述中，都提到了“外部性、復(fù)雜性、激勵(lì)相容性”的原則。即有利于統(tǒng)一市場(chǎng)，消除市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)要素自由流動(dòng)，事關(guān)環(huán)境友好型社會(huì)，跨省重大項(xiàng)目等事宜，應(yīng)交由中央負(fù)責(zé)。
報(bào)告對(duì)政府間支出責(zé)任提出了一個(gè)初步構(gòu)想。如教育領(lǐng)域事權(quán)的劃分，建議高等教育劃為中央事權(quán)；學(xué)前教育、義務(wù)教育中除共擔(dān)以外的其他事項(xiàng)，高中教育，職業(yè)教育，特殊學(xué)校教育為地方事權(quán)；而義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)按照8：2的比例由中央和地方公擔(dān)，義務(wù)教育免費(fèi)教科書由中央和地方均攤。
曾有省會(huì)城市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，教育經(jīng)費(fèi)的支出多由地方承擔(dān)，且越到基層負(fù)擔(dān)越重，有些縣級(jí)政府70%的財(cái)政收入用于當(dāng)?shù)亟逃?/p>
建議增值稅收歸中央
報(bào)告建議將增值稅劃歸中央，并在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅。具體而言，在將增值稅由央地共享稅變成中央收入時(shí)，應(yīng)適度降低增值稅率，并由中央全額負(fù)擔(dān)出口退稅。為抵消對(duì)地方稅收的影響，在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅，作為地方稅種。
按照財(cái)政部公布的2013年全國(guó)公共財(cái)政決算報(bào)告，國(guó)內(nèi)增值稅實(shí)現(xiàn)收入2.88萬(wàn)億元，在當(dāng)年全部稅收收入中占比26%，為占比最高的一個(gè)稅種。隨著營(yíng)改增的推進(jìn)，部分營(yíng)業(yè)稅也將變成增值稅，增值稅的收入規(guī)模有望進(jìn)一步加大?，F(xiàn)在增值稅按照75：25由中央和地方共享。
增值稅對(duì)地方政府行為的引導(dǎo)，在財(cái)稅業(yè)內(nèi)被詬病多時(shí)。增值稅雖只有25%歸地方，但卻很大程度上導(dǎo)致了地方政府偏愛上工業(yè)項(xiàng)目，部分造成同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)能過剩。
報(bào)告指出，開征零售稅作為地方稅種，能改變地方干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、盲目追求數(shù)量擴(kuò)張的現(xiàn)狀，能引導(dǎo)地方政府合理招商引資，進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
以增值稅這種流轉(zhuǎn)稅為地方收入重要來源，還帶來另一問題。報(bào)告指出，分稅制建立以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅體系，上下游企業(yè)成為聯(lián)動(dòng)征收鏈條，增長(zhǎng)越多，繳稅額就越大。中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)多為資源密集地區(qū)，也是原材料輸出基地，通過輸出原材料用于深加工，每年向發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)移了超千億元的增值稅及附加稅收入。
黑龍江作為課題的承擔(dān)者，指出黑龍江等糧食大省，也面臨類似的問題。報(bào)告指出，受保障糧食供給影響和穩(wěn)定物價(jià)的要求，原糧加工受到控制，而糧食產(chǎn)出省的糧食深加工比較落后。而且糧食行業(yè)初加工和高檔加工，分別適用13%和17%的稅率，這也造成了稅收的轉(zhuǎn)移。
當(dāng)然，配合增值稅上收中央，報(bào)告給出的配套改革方面包括，將消費(fèi)稅劃歸地方；建立房地產(chǎn)稅制度，合并房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅為房地產(chǎn)稅，在保有環(huán)節(jié)、按照“新房新辦法，老房老辦法”開征；資源稅從價(jià)計(jì)征；將車輛購(gòu)置稅劃歸地方；適度賦予地方稅權(quán)，將稅源零散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握，具有明顯地域特征的地方稅，建議由省級(jí)政府制定稅收基本法規(guī)。
加快非稅收入改革
近幾年，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)增速趨緩，地方財(cái)政收入也告別了高速增長(zhǎng)，一些地方政府靠非稅收入的高速增長(zhǎng)來支撐財(cái)政收入的增長(zhǎng)。如2011-2013年非稅收入分別同比增長(zhǎng)了41.7%、17.5%、12.1%，而同期稅收收入同比僅增長(zhǎng)了22.6%、12.1%、9.8%。
報(bào)告建議加快非稅收入改革，部分實(shí)行“費(fèi)改稅”，部分建議取消。如可將教育費(fèi)附加、地方教育附加、教育基金合并為“教育稅”；將分散在勞動(dòng)、民政、人事、衛(wèi)生等部分的社會(huì)保障基金改為統(tǒng)一征收的“社會(huì)保障稅”；將地方用于市政建設(shè)的收費(fèi)、基金、附加和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等并入城市維護(hù)建設(shè)稅。
報(bào)告指出，非稅收入占比過高會(huì)削弱財(cái)政的統(tǒng)籌能力。因?yàn)榉嵌愂杖雭碓捶稚ⅰ①Y金用途和性質(zhì)多種多樣，有管理類、補(bǔ)充類、成本類、資源類、稅收類，有些政策目標(biāo)不明顯，大部分為專款專用，使得非稅收入與部門利益掛鉤，財(cái)政部門難以統(tǒng)籌適用。