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一部當(dāng)代中國公司史、甚至整部當(dāng)代中國改革史，無論微觀層面還是宏觀層面，在很大程度上，就是政商關(guān)系史。政府與企業(yè)、權(quán)力與資本的關(guān)系，既是改革的基礎(chǔ)，又是改革的對象，還是改革的結(jié)果。
甚至可以說，所謂改革史，就是政府在找尋與探求自己權(quán)力邊界的歷史。
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政商關(guān)系所涉及的對象，其中的“政”，既有中央政府，又有地方政府。
中央政府與地方政府，在與“商”的關(guān)系問題上，在涉“商”的利益格局上，并不總是一致的。甚至，在中央與地方之間，也如同“政”與“商”一樣，存在著巨大的博弈——此時的地方政府，更類似“商”的地位，與掌握了更強(qiáng)資源配置能力的中央政府進(jìn)行博弈?？贾T中國歷史，中央與地方的博弈正是考驗“國家治理結(jié)構(gòu)與治理能力”的難題之一。
“商”也有多個層面。當(dāng)代改革35年歷史中，政商關(guān)系的最主要層面，一度是政府(包括中央政府與地方政府)與國有企業(yè)之間的關(guān)系，學(xué)界此前研究頗為著力的“政企關(guān)系”，基本聚焦于此。普通民眾與媒體，則似乎更為關(guān)注政府與民營企業(yè)的關(guān)系，關(guān)注的焦點(diǎn)主要在于：一是“政”對“商”的管制及為此展開的博弈；二是“政”與“商”的非規(guī)范性合作，即通常說的錢權(quán)交易、官商勾結(jié)。
容易被忽略的是，圍繞著政府與國有企業(yè)展開的政商關(guān)系博弈，其過程與結(jié)果卻往往也對民營企業(yè)有著深遠(yuǎn)的影響——比如市場管制的強(qiáng)化或放松、比如宏觀調(diào)控的落實(shí)或者落空(所謂“空調(diào)”)，比如產(chǎn)權(quán)的私有化改制(那是能直接變身為民營企業(yè)的)。
政商關(guān)系的不同層面與不同組合，都值得深入而細(xì)致的記載與研究。
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“改開搞”(改革、開放、搞活)之前，中國特色的政商關(guān)系相對簡單。
建國后，中國集全國之力推進(jìn)工業(yè)化，政府在資源配置方面起到絕對的主導(dǎo)地位。“商”方面，除了“國營企業(yè)”之外，就是“集體企業(yè)”，政府對所有經(jīng)濟(jì)部門下達(dá)指標(biāo)、提供生產(chǎn)資料，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。私營經(jīng)濟(jì)并沒有生存空間。
在這期間，在中央與地方關(guān)系上，出現(xiàn)過兩次以放權(quán)為標(biāo)志的改革嘗試。第一次是1958年的“體制下放”，一些中央部屬企業(yè)被下放給地方，但次年為了應(yīng)對“大躍進(jìn)”造成的經(jīng)濟(jì)困境而被收回。第二次是1970年的再度“下放”，工業(yè)、交通等主要“條條”上的2600多家央企及事業(yè)單位，連同其財權(quán)、物權(quán)、計劃管理權(quán)、勞動工資權(quán)等，下放地方。
這兩次低力度的改革，絲毫沒有觸及政商關(guān)系的核心，僅僅是將企業(yè)的“婆婆”，從中央換成了地方，婆媳關(guān)系的核心沒有改變。即便如此，地方及企業(yè)的積極性也在一定程度上受到激發(fā)，凸顯“放權(quán)”對利益的引爆作用。
1970年的“下放”之后，地方政府日益成為管理經(jīng)濟(jì)的主體，除了接收部分央企之外，地方性國企以及集體企業(yè)也開始加速發(fā)展，各省因此也成為小而全的經(jīng)濟(jì)體，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同性日趨嚴(yán)重，再度呈現(xiàn)“一抓就死、一放就亂”的中國特色央地關(guān)系。
無論是歸哪個婆婆管，計劃經(jīng)濟(jì)的“父愛主義”光輝，始終籠罩著彼時的中國企業(yè)，雷霆雨露，都是“父愛”，企業(yè)不需要也不允許獨(dú)立行動、甚至不需要也不允許獨(dú)立思考?！笆袌觥眲t是一個萬惡的名詞，代表著資本主義的腐朽與沒落?？此坪椭C的政商關(guān)系下，其實(shí)是脫離、甚至背離了成本收益法則及價值規(guī)律的社會財富的巨大浪費(fèi)。也因此，改革之初對文革的聲討，就有“國民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣”的表述。
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當(dāng)代改革的第一階段，是“放權(quán)讓利”，就是為企業(yè)——當(dāng)然是國有企業(yè)，因為彼時只有國有企業(yè)——松綁，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，落實(shí)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
中共十一屆三中全會的意義，就在于能坦然直面自己的問題。對于中國的經(jīng)濟(jì)管理體制，這次會議坦陳，其缺點(diǎn)在于權(quán)力過于集中，政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象突出。
對企業(yè)“放權(quán)讓利”，這一思路與農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)際上是“同一首歌”，可以看作是農(nóng)村改革經(jīng)驗在國企的運(yùn)用。
1978年，鄧小平的故鄉(xiāng)四川開始“擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)，首批參加的企業(yè)是5家。次年7月，國務(wù)院頒發(fā)5個文件，對擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)、實(shí)行利潤留成、征收固定資產(chǎn)稅、實(shí)行流動資金全額信貸、提高固定資產(chǎn)折舊率及改善折舊費(fèi)等，做出規(guī)定，企業(yè)獲得了利潤留成，在定員定額內(nèi)有權(quán)決定自已的機(jī)構(gòu)設(shè)置、任免中下層干部等，政府對企業(yè)的考核也僅僅集中在產(chǎn)量、質(zhì)量、利潤、合同執(zhí)行情況等。
1980年，試點(diǎn)企業(yè)達(dá)到6600多家；1984年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，擴(kuò)大了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營計劃權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、產(chǎn)品價格權(quán)、資金使用權(quán)和人事勞動權(quán)等10項權(quán)利，放權(quán)讓利的改革從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面實(shí)行。
“放權(quán)讓利”，意義不可小覷，這是市場機(jī)制第一次開始撕開計劃經(jīng)濟(jì)的大網(wǎng)，尤其是撕開僵化的教條主義的大網(wǎng)?！罢遍_始變了，“商”也同樣開始變了。
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“放權(quán)讓利”，因為有著相當(dāng)?shù)膹椥钥臻g，政、商兩邊的經(jīng)濟(jì)預(yù)期都難以穩(wěn)定，因此，1983年開始推行“利改稅”，試圖明確政、商的利益分成?！袄亩悺保褪菍衅髽I(yè)的利潤確定一個比例，和稅合并，采取利稅合一的方式，上繳財政，此外的其他利潤則屬于企業(yè)。
1983年4月，“利改稅”第一階段展開。國有大中型企業(yè)不必再向主管部門上交利潤，而是將其所實(shí)現(xiàn)利潤的55%，繳納企業(yè)所得稅；國有小企業(yè)則按超額累進(jìn)方式繳納。1984年10月，“利改稅”開始第二階段，國有企業(yè)向政府繳納所得稅和調(diào)節(jié)稅，稅后利潤歸企業(yè)自主安排。
“利改稅”之外，還在投資體制方面推行“撥改貸”改革，將政府對企業(yè)的預(yù)算撥款改為銀行貸款，變無償使用為有償使用。這項早在1979年就開始試點(diǎn)的改革，到1985年全面推開。
松綁的結(jié)果，是企業(yè)的活力得到了進(jìn)一步的釋放，政商關(guān)系從“父子”式命令服從關(guān)系，轉(zhuǎn)換到“父子”式談判關(guān)系。
這一改革階段，中央與地方的博弈力度，似乎超過政府與企業(yè)的博弈。為了集中財政收入，中央在1982年提出，以地方總收入的固定比例作為中央財政收入的模式，這成為此后6年的主流。當(dāng)然，福建和廣東例外，這兩個省份由于國有企業(yè)比例較低，且有著得天獨(dú)厚的海外資源，地方政府因此在提供稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)等方面有相當(dāng)自主權(quán)。在地方政府推動下，閩粵出現(xiàn)大量私企和中外合資企業(yè)，而其財政上繳方式并非固定的比例，而是一個固定總額，這當(dāng)然引起了其他省份的羨慕嫉妒，他們還要再過若干年，才能享受這一特殊的待遇。
“放權(quán)讓利”改革，出現(xiàn)了不少問題，重點(diǎn)在于兩個“截留”：一是“權(quán)力截留”，地方和主管部門截留中央下放給企業(yè)的權(quán)力；二是“資金截留”，企業(yè)通過各種手段截留國家收入、濫用國家資金。
解決的突破口，放在了推行國有企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制、租賃制以及股份制。1984年10月，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》在十二屆三中全會獲得通過，以增強(qiáng)國有大中型企業(yè)活力為中心的體制改革，正式推出。
相應(yīng)的配套改革也陸續(xù)出臺：1985年開始，國有企業(yè)實(shí)行工效掛鉤制度；1986年開始，國有企業(yè)開始實(shí)行勞動合同制。
1987年3月的《政府工作報告》，將實(shí)行多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制，作為調(diào)整政企關(guān)系的主要形式。當(dāng)年召開的中共十三大報告指出：“實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，把經(jīng)營權(quán)真正交給企業(yè)，理順企業(yè)所有者、經(jīng)營者和生產(chǎn)者的關(guān)系，……是建立有計劃商品經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求?！壳皩?shí)行的承包、租賃等多種形式的經(jīng)營責(zé)任制，是實(shí)行兩權(quán)分離的有益探索，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷改革和完善。”
承包制的原則，是“包死基數(shù)、確保上繳、超收多留、欠收自補(bǔ)”，以經(jīng)營合同的形式，規(guī)范政府與企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。自晚清開始中國現(xiàn)代化進(jìn)程以來，一個多世紀(jì)中，這是第一次大規(guī)模的以契約方式試圖規(guī)范政、商之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
但是，承包制下，政府對企業(yè)監(jiān)管的動力不足，容易導(dǎo)致失職；經(jīng)營者短期行為嚴(yán)重，不利于長遠(yuǎn)利益，承包制迅速顯出疲態(tài)。1990年，第一期承包制到期以后，雖然政府與大多數(shù)國有企業(yè)仍維持了承包制的形式，但多數(shù)改成“一年一定”的滾動式承包。
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1984年，中共十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出個體經(jīng)濟(jì)“是和社會主義公有制相聯(lián)系的，是社會主義經(jīng)濟(jì)必要的有益的補(bǔ)充”；“堅持多種經(jīng)濟(jì)形式和經(jīng)營方式的共同發(fā)展，是我們長期的方針，是社會主義前進(jìn)的需要”；“利用外資，吸引外商來我國舉辦合資經(jīng)營企業(yè)、合作經(jīng)營企業(yè)和獨(dú)資企業(yè)，也是對我國社會主義經(jīng)濟(jì)必要的有益的補(bǔ)充?！?/p>
這一年，誕生了大量民營公司，其中有不少日后的重量級企業(yè)，因此，被普遍稱為中國現(xiàn)代公司元年。
不過，這一時期的民營企業(yè)不少是以特殊的變通方式出現(xiàn)的。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1984年中央1號文件提出，在興辦社隊企業(yè)的同時，鼓勵農(nóng)民個人興辦或聯(lián)合興辦各類企業(yè)。同年3月，在《關(guān)于開創(chuàng)社會企業(yè)新局面的報告》中，社隊企業(yè)被改名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由社辦、隊辦變?yōu)猷l(xiāng)辦、村辦、聯(lián)產(chǎn)辦、戶辦，這等于是為私營經(jīng)濟(jì)開了綠燈。不過，大量的私營企業(yè)還是小心翼翼地戴上了集體企業(yè)的“紅帽子”，這為日后的產(chǎn)權(quán)紛爭埋下了禍根。
二是外資企業(yè)。1983年，國務(wù)院召開第一次利用外資工作會議，進(jìn)一步放寬了吸引外資的政策。
這些被統(tǒng)稱為“非公有制經(jīng)濟(jì)”，1987年的中共十三大報告是如此闡述的：“私營經(jīng)濟(jì)一定程度的發(fā)展有利于促進(jìn)生產(chǎn)，活躍市場，擴(kuò)大就業(yè)，更好地滿足人民多方面的生活需求，是公有制經(jīng)濟(jì)必要的和有益的補(bǔ)充?！?/p>
對私營經(jīng)濟(jì)地位的認(rèn)可，也寫進(jìn)了1988年修訂的憲法，并在此后的中共全會上不斷被強(qiáng)調(diào)，私營企業(yè)開始登堂入室，在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要的作用。
政府與私營經(jīng)濟(jì)的政商關(guān)系，即便在臺面上，也曾經(jīng)出現(xiàn)波折。1989~1992年期間，受特殊政治氣候的影響，私營經(jīng)濟(jì)一度出現(xiàn)了政治地位不穩(wěn)的傾向，直到鄧小平以南巡講話的特殊方式力挽狂瀾。
而在臺面下，私營企業(yè)與政府、確切地說是與政府中掌握權(quán)力的官員們，開始了大規(guī)模的“勾兌”。在“經(jīng)濟(jì)人理性”的驅(qū)動下，政商關(guān)系中錢權(quán)交易、官商勾結(jié)的負(fù)面表現(xiàn)，日趨普遍。
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東方風(fēng)來滿眼春。1992年，鄧小平南巡講話拉動全國改革提速，經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大的同時，不同性質(zhì)企業(yè)的構(gòu)成也在發(fā)生巨大的變化。
作為主流和主力的國企，改革的目標(biāo)修訂為建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
同時，實(shí)行“抓大放小”，即國家集中力量重點(diǎn)支持少數(shù)關(guān)系國計民生的國有大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，增強(qiáng)其在國內(nèi)外兩個市場的競爭力。而對數(shù)量眾多的國有中小型企業(yè)，特別是國有小型企業(yè)，實(shí)施放開搞活，允許其以不同改制形式轉(zhuǎn)變?yōu)榉菄衅髽I(yè)。
“轉(zhuǎn)變政府職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，已經(jīng)觸及到了政商關(guān)系的核心：政商關(guān)系的焦點(diǎn)，不僅僅是利益如何分配，而是如何清晰劃定政府的權(quán)力邊界。實(shí)踐表明，這一輪涉及深水區(qū)的改革進(jìn)展并不順利：
一方面是“慢”，在百戶試點(diǎn)企業(yè)中，80%以上選擇了國有獨(dú)資公司的形式；大多數(shù)試點(diǎn)企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)極不規(guī)范；組建全行業(yè)性的控股公司使下屬企業(yè)的自主權(quán)被上收，造成嚴(yán)重的行業(yè)性壟斷；企業(yè)辦社會包袱、富余人員包袱沒有解除；政府機(jī)構(gòu)改革不徹底，政府仍然用管理國有企業(yè)的老辦法管理改制后的企業(yè)。
另一方面是“亂”，在這個過程中，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。
地方層面上的政商關(guān)系，也在發(fā)生根本性的改變。一方面，隨著地方國有企業(yè)和集體企業(yè)改革加速，地方政府和地方企業(yè)之間的關(guān)系進(jìn)一步淡化；另一方面，私有經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢崛起，客觀上倒逼地方政府心不甘情不愿地調(diào)整自身定位，從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的主角回歸到招商引資搭臺的配角。中央-地方博弈同樣受到影響，為確保中央財政收入，中央政府加大了直接征稅的力度，“分稅制”在此時應(yīng)運(yùn)而生。
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2003年國資委[微博]的出現(xiàn)，應(yīng)該是圍繞國有企業(yè)的政商關(guān)系發(fā)展的標(biāo)志之一。
國資委[微博]的設(shè)立，就是為了實(shí)現(xiàn)政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能相分離，解決由于出資人缺位而導(dǎo)致的國有企業(yè)多頭管理但卻無人負(fù)責(zé)的問題。此前一年，中共十六大提出：“在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！?/p>
競爭性領(lǐng)域的大量原國有企業(yè)，通過各種形式，轉(zhuǎn)為私營企業(yè)或混合型的股份制企業(yè)。其中，國企管理層收購(MBO)引起輿論的激烈爭辯，一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)心在當(dāng)前法律缺位條件下所進(jìn)行的“國有企業(yè)民營化”的產(chǎn)權(quán)改革，無法避免國有資產(chǎn)流入到私人口袋的命運(yùn)。這場引人矚目的爭議，反映了政商關(guān)系已經(jīng)走到了涉及根本的瓶頸。
至于非公經(jīng)濟(jì)，在2002年的中共十六大報告中，終于獲得了與公有制經(jīng)濟(jì)完全平等的地位：“毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、相互促進(jìn)新格局?！?/p>
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無論在國有企業(yè)的改革，還是私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，本應(yīng)逐漸被限制權(quán)力的“政”，卻表現(xiàn)得更為活躍。尤其在房地產(chǎn)行業(yè)，實(shí)行了分稅制之后的地方政府，儼然成為最大的地產(chǎn)商，而中央政府則在飄忽不定的“宏觀調(diào)控”中搖擺，這些都在客觀上為地方、部門提供了巨大的尋租空間。
改革35年，從1984年的“公司元年”開始算，也有30年的歷史，中國的政商關(guān)系，卻依然停留在叢林時代，直接表現(xiàn)為反腐敗的形勢極其嚴(yán)峻。其實(shí)，在腐敗與反腐敗的拉鋸戰(zhàn)背后，是“政治制度化”的缺位在政商關(guān)系中的體現(xiàn)，正如亨廷頓所言：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征?！?/p>
“叢林”最大的特點(diǎn)，就是規(guī)則的缺失，這既賦予了“狼群”極大的紅利空間，也同樣造成了極大的風(fēng)險——沒有任何一頭狼是絕對安全的。樂觀地看，這種不安全感，或許正是推動規(guī)則完善的最大壓力與動力。
只是，如何將這種壓力與動力轉(zhuǎn)換出來呢？這正是下一輪改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)所在，也正是中共十八屆三中、四中全會備受期待的原因所在。