近日，財政部開始對《地方政府債務納入預算管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）征求意見，準備在清理甄別報全國人大批準后，把存量地方政府性債務納入預算管理。
原《預算法》規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。不過，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經形成較大規(guī)模的地方政府債務。
財政部部長樓繼偉曾表示，需對地方政府債務實施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關的監(jiān)督，解決怎么管的問題；厘清政府和企業(yè)的責任，解決怎么還的問題。
《每日經濟新聞》記者在《辦法》全文中看到，債務預算編制將分為“準備”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五個步驟。
地方債全面入列預算編制
《辦法》對地方政府的存量債務、新增債務和在建項目債務如何納入預算管理，分別作出明確規(guī)定。
財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院院長賈康告訴《每日經濟新聞》記者，政府舉債是現(xiàn)代市場經濟國家的普遍現(xiàn)象，與現(xiàn)代國家治理的機制建設和能力提升具有內在關系?！拔覀円?guī)范‘前門’，允許地方政府在人大和全社會的多重監(jiān)督下陽光化地適度舉債，有利于當前經濟穩(wěn)增長和今后的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>
新《預算法》也為地方政府債務“修明渠、堵暗道”鋪墊了法律基礎。
而在具體執(zhí)行過程中，財政部目前正在征求意見的《辦法》要求，截至2014年12月31日的存量地方政府性債務，在清理甄別報全國人大批準后將納入預算管理。其中，一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入政府性基金預算管理。
《辦法》明確，將存量債務當年的還本付息、存量債務資金安排的項目支出列入債務支出預算，存量債務中未支出的資金列入債務收入預算中的“債務結余”科目。
至于新增債務納入預算編制部分，為了提高地方政府預算編制的完整性，《辦法》要求財政部應于2015年及以后年度的9月30日之前提前下達下年度部分債務限額，縣級以上財政部門也應該提前下達下年度債務限額。
全面限額管理的另一大塊內容是在建項目債務，《辦法》給出的界定為2014年9月21日前，經相關投資主管部門依照有關規(guī)定完成審批，核準或備案手續(xù)，并已開工建設的項目。
預算編制分“五步走”
在多級財政體系下，新舊地方債如何順利地全口徑納入預算管理？
按照《辦法》要求，地方債編制預算的層級包括省級、市級和縣級三個級次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得舉借政府債務，其債務存量納入縣級預算統(tǒng)一管理。
《辦法》還要求，地方政府債務實行財政歸口管理。各級財政部門負責組織將本級政府債務的舉借、使用和償還納入預算，實現(xiàn)對債務收支的全過程管理。
記者發(fā)現(xiàn)，債務預算編制將分為“準備”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五個步驟。
在準備階段，根據(jù)三年期公益性資本項目建設及投融資計劃，下一年度確需舉借政府債務的部門及單位，應提前做好項目可研、立項審批、投資及償債計劃等相關工作并報政府批準。
第二個階段為“一上”，主管部門對部門本級和所屬單位的債務預算建議計劃審核匯總后，在規(guī)定時間內報送財政部門。
第三個階段中，財政部門對各部門上報的債務預算建議進行審核匯總，并經過一些環(huán)節(jié)后，確定下達有關部門一般債務和專項債務預算收支控制數(shù)，此為“一下”。
在“二上”中，各部門就債務預算控制數(shù)進行分解細化，并落實到所屬單位和具體項目，匯總形成部門債務預算隨部門預算草案上報財政部門審核匯總。
財政部門則將上年結轉債務資金及支出安排、以前年度債務下年還本付息支出等內容編入本級政府預算草案。值得注意的是，《辦法》規(guī)定，在財政部門獲得上級財政下達國務院債務限額后，才可將下年度政府債務及相應支出編入預算草案。
最后一個步驟“二下”，是財政部門將本級政府預算草案報本級人大審議。
財稅專家李文海評論說，這一系列步驟體現(xiàn)出現(xiàn)代財政制度中應有的債務風險監(jiān)管、防范、化解的制度體系和機制，舉債主體受到財政部門和人大的監(jiān)督，有利于充分發(fā)揮公共債務的積極作用，將負面作用控制在最低，將風險控制在可承受范圍內。