國資改革員工持股 時隔11年再破冰
專家觀點
目前《意見》的改革步伐雖小，也將以試點推進，但是隨著試點效果呈現(xiàn)出來，提高持股比例或擴大試點范圍將會是趨勢。(中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生)
本報記者高江虹北京報道
近日，國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第十八次全體會議審議了《關(guān)于混合所有制企業(yè)實行員工持股試點的指導(dǎo)意見》 (下稱“《意見》”)。有媒體指出，該《意見》從員工持股的范圍、比例、操作細則等方面給予了進一步明確。
按《意見》，實現(xiàn)員工持股的試點企業(yè)將僅限充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的企業(yè)，且集團層面和央企重要的子企業(yè)不推行；另外員工持股的總比例不能超過25%、個人持股比例不能超過5%。這些細節(jié)較此前市場的期許“保守”不少，因此有評價稱“不夠積極”。
“不管怎么說，動起來就是一種進步?！?中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生2月2日接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪時表示，不管《意見》內(nèi)情如何，這項中止了11年的國企改革計劃能夠再度啟動，本身已經(jīng)值得稱許，所有爭議性問題可以在觀察改革效果過程中予以改進。
中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長李錦向記者透露，除了《意見》以外，目前國資委內(nèi)部已經(jīng)完成了頂層設(shè)計方案和國企分類方案的審議，也已提交給中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。目前未知審批結(jié)果如何，還很難定論春節(jié)前是否能夠順利出臺。
方案低于預(yù)期？
據(jù)《經(jīng)濟觀察報》披露，此次實現(xiàn)員工持股的試點企業(yè)將主要在商業(yè)一類企業(yè)中選取，商業(yè)二類和公益類一般不實行。
所謂商業(yè)一類企業(yè)，即處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的企業(yè)。商業(yè)二類企業(yè)主要是指主業(yè)關(guān)系到國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，或處于自然壟斷行業(yè)，經(jīng)營專營業(yè)務(wù)，承擔(dān)重大專項任務(wù)的企業(yè)。公益類則是那些以社會效益為導(dǎo)向，以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)的企業(yè)。
此外，該《意見》還規(guī)定集團層面和央企重要的子企業(yè)不推行。試點企業(yè)必須是二級或者二級以下的企業(yè)，即央企的子公司、孫公司。
對此，國資委研究中心副主任彭建國認為，員工持股應(yīng)該有紅線，壟斷行業(yè)、政策性業(yè)務(wù)強的行業(yè)和企業(yè)應(yīng)暫緩搞員工持股。“因為壟斷企業(yè)和政策性領(lǐng)域的企業(yè)搞員工持股，不但起不到較大的激勵作用，而且可能造成國有資產(chǎn)流失”。
《意見》中還指出“存量不碰，增量為主”，即在國有企業(yè)通過改制變成為混合制企業(yè)或新設(shè)混合制企業(yè)時，引入員工持股制度，如是既實現(xiàn)改革，亦減少存量資產(chǎn)變革的爭議。
此前在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪時，彭建國曾建議大型企業(yè)、現(xiàn)有企業(yè)即存量上搞激勵型員工持股。而在小型企業(yè)、新設(shè)企業(yè)即增量上搞投資型員工持股。如科研業(yè)務(wù)板塊，為了使一項新的研究成果產(chǎn)業(yè)化，由相關(guān)科研人員出現(xiàn)金占股，原企業(yè)以技術(shù)、設(shè)備及場地作價占大股，成立新公司。
彭建國認為，激勵型員工持股主要是激勵企業(yè)高管和業(yè)務(wù)骨干，持股所占比重很小，但卻是一個員工與企業(yè)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的“金手銬”。投資型員工持股則實質(zhì)上是以投資新項目為基礎(chǔ)，吸收來自內(nèi)部員工資本或內(nèi)外部資本相結(jié)合的新的混合所有制企業(yè)。
然而，最終出于穩(wěn)妥考慮，《意見》改為只做增量部分的員工持股，更為廣泛的存量資產(chǎn)維持現(xiàn)狀，視試點結(jié)果再定。
另外，《意見》被詬病為保守方案，還在于持股比例。周放生透露，早在2008年國務(wù)院國資委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)職工持股、投資的意見》(國資發(fā)改革〔2008〕139號)中，對于員工持股的比例曾規(guī)定“總比例不超過49%”，而且對于高科技企業(yè)的持股比例更是放寬至51%。
但在《意見》中，對員工持股比例部分的規(guī)定是“員工持股的總比例不能超過25%、個人持股比例不能超過5%?！?/p>
基于此，李錦認為，現(xiàn)有的《意見》版本確實比此前的預(yù)期保守了一些，限制較多，改革步履放小。持股的比例被限定在部分員工，如骨干、經(jīng)營、管理層等。
防止體制性流失
不過在周放生看來，《意見》能審議通過，最終公開就已經(jīng)是一個進步，應(yīng)“先認可，再改進”。何況，此前的員工持股僅限于中小國企的改革，此次《意見》則是針對所有國企，包括各大型央企。改革所涉及的資產(chǎn)變遷，何止千百倍。
周放生自1990年起就在國有資產(chǎn)管理局、國家經(jīng)貿(mào)委國有企業(yè)脫困辦公室、財政部財政科學(xué)研究所國有資產(chǎn)管理研究室以及國資委企業(yè)改革局工作，一直觀察著國企內(nèi)部改革的動向，員工持股制度在其看來是解決制度反腐的治本方法。
“沒有資本的利益聯(lián)系，沒有產(chǎn)權(quán)的紐帶，所謂員工是企業(yè)的主人，比較虛化。當(dāng)本企業(yè)的員工通過股權(quán)紐帶跟企業(yè)掛在一起時，員工與企業(yè)、其他股東就形成了利益共同體，對于提高企業(yè)活力、減少浪費、制衡權(quán)力、減少投資失誤都將非常有益。”
周放生指出，通過公司治理、董事會、股東會、獨立董事、監(jiān)事會、紀(jì)委等等制度設(shè)計，其實都無法真正解決內(nèi)部人控制腐敗問題，只有真正引入員工持股制度的企業(yè)，才得到真正的內(nèi)部牽制力和監(jiān)督人。
據(jù)其多年的觀察，引入員工持股的企業(yè)，如長沙友誼阿波羅和南京鋼鐵公司等企業(yè)，或是在11年前成功引入員工持股的部分電力企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)，都鮮少發(fā)生重大腐敗案件，反倒是沒有實行員工持股的大型壟斷企業(yè)，如中石油、一汽等，內(nèi)部窩案旁生，“沒有實行員工持股的企業(yè)很難說沒有腐敗”。
周放生認為，目前《意見》的改革步伐雖小，也將以試點推進，但是隨著試點效果呈現(xiàn)出來，提高持股比例或擴大試點范圍將會是趨勢。
不過有意思的是，雖然員工持股總比例在25%以內(nèi)，個人持股在5%以下被市場詬病為“保守”，仍然比證監(jiān)會半年前的一套方案顯得“開放”得多。
2014年6月20日，證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于上市公司實施員工持股計劃試點的指導(dǎo)意見》，在上市公司中開展員工持股計劃試點。按照這份指導(dǎo)意見，員工持股計劃所持有的股票總數(shù)累計不得超過公司股本總額的10%，單個員工所獲股份權(quán)益對應(yīng)的股票總數(shù)累計不得超過公司股本總額的1%。
李錦和周放生都認為，證監(jiān)會的規(guī)定是試行階段，隨著未來員工持股制的成熟，或會順勢放寬相應(yīng)的持股比例要求，這對有上市需求、實行員工持股的混合所有制企業(yè)將不會構(gòu)成障礙。
鑒于11年前員工持股改革在實際操作過程曾走向歧路，如今對其引發(fā)的國有資產(chǎn)流失的爭議仍不絕于耳，且其間或可能再度爆發(fā)不規(guī)范操作，讓制度實施發(fā)生扭曲。
周放生指出，國有資產(chǎn)流失最大的擔(dān)憂在于交易性流失，事實上目前各方面的政策、監(jiān)管方式都有所提升，只要保持公開透明，就可以防止大規(guī)模流失，而國資的小流失或難以完全防止。
“關(guān)鍵是防止體制性流失。”周放生認為，實際上沒有實施員工持股的企業(yè)國有資產(chǎn)也會因為制度腐敗而大量流失，而實現(xiàn)員工持股的企業(yè)則是少量流失而已。相比較之下，還不如實行員工持股。