與2014年發(fā)布的數(shù)據(jù)相比，2015年中國養(yǎng)老金的虧空數(shù)額翻了近一倍。
養(yǎng)老金巨虧的消息，一度引發(fā)公眾對(duì)未來養(yǎng)老的擔(dān)憂。養(yǎng)老金缺口如何彌補(bǔ)，是亟待解決的難題。
法治周末記者趙晨熙
法治周末實(shí)習(xí)生馬克布扎·葉爾江
中國的養(yǎng)老金缺口已非“遠(yuǎn)慮”，而成為了實(shí)實(shí)在在擺在眼前的“近憂”。
根據(jù)財(cái)政部近日公布的《2015年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算》顯示，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，計(jì)算出的2015年中國養(yǎng)老保險(xiǎn)“虧空”數(shù)額將超過3000億元。
這一驚人數(shù)字的曝光，再次令養(yǎng)老金缺口問題成為了眾人關(guān)注的焦點(diǎn)。
法治周末記者了解到，為了填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口、緩解財(cái)政補(bǔ)貼壓力，劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金目前已成為共識(shí)，有關(guān)制度正在積極研究制定當(dāng)中。
養(yǎng)老金虧空原因眾多
“養(yǎng)老金虧空”，民眾對(duì)這一消息并不陌生，近些年來，有關(guān)養(yǎng)老金存在缺口的消息不時(shí)見諸報(bào)端。
然而，此次被曝出的2015年中國養(yǎng)老保險(xiǎn)“虧空”數(shù)額將超3000億元，還是令很多民眾“大跌眼鏡”。
法治周末記者注意到，與2014年發(fā)布的數(shù)據(jù)相比，2015年中國養(yǎng)老金的虧空數(shù)額翻了近一倍。
根據(jù)《2014年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算》數(shù)據(jù)顯示，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入21489億元，其中保險(xiǎn)費(fèi)收入17554億元，財(cái)政補(bǔ)貼收入3038億元；支出19117億元，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，當(dāng)期保費(fèi)收入與支出相減，虧空1563億元。
養(yǎng)老金缺口為何如此巨大？在中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄看來，這是多種原因共同導(dǎo)致的。
“中國目前實(shí)行的是‘統(tǒng)賬結(jié)合’的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”胡繼曄向法治周末記者介紹，所謂統(tǒng)賬結(jié)合就是“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”的制度，企業(yè)繳納職工工資的20%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，個(gè)人繳納工資的8%存入個(gè)人賬戶。
胡繼曄坦言，由于1997年國務(wù)院發(fā)布的26號(hào)文正式規(guī)定中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)一實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度，因此，1997年以后進(jìn)入企業(yè)工作的“新人”，從工作之初即開始繳納社保金；但1997年之前已經(jīng)退休的“老人”和具有一定工齡的“中人”，他們因?yàn)榇饲皼]繳納過社保，這也導(dǎo)致了社保賬戶中存在“歷史欠賬”。
胡繼曄指出，為了解決老國企員工空賬戶的問題，統(tǒng)賬結(jié)合制度在設(shè)計(jì)之初就規(guī)定，社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付”，即將統(tǒng)籌資金用于支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金。
但隨著中國人口老齡化的加劇，社會(huì)統(tǒng)籌部分的資金支付能力已不能滿足，只得挪用在職職工個(gè)人賬戶中的資金用于支付養(yǎng)老金，從而使個(gè)人賬戶也成為“空賬”。
“很多現(xiàn)在養(yǎng)老待遇的領(lǐng)取者，當(dāng)年其實(shí)并沒有交過養(yǎng)老保險(xiǎn)，現(xiàn)在只得通過挪用個(gè)人賬戶資金，向年輕人借債來歸還這些老人的‘債務(wù)’，但這些年輕人原本用于養(yǎng)老的資金已經(jīng)被提前挪用，他們老年后，只得再由下一代年輕人償還，窟窿越來越大。”胡繼曄直言，這筆“歷史債務(wù)”和國家挪用個(gè)人賬戶資金填補(bǔ)是導(dǎo)致當(dāng)前中國養(yǎng)老金虧空的最根本原因。
除了“歷史賬”外，經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝也在接受法治周末記者采訪時(shí)提出，養(yǎng)老金投資回報(bào)率低也是導(dǎo)致缺口的一個(gè)主要原因。
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾做過測(cè)算，多年來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資年均回報(bào)率僅約為2%。
2014年，審計(jì)署對(duì)全國社?；鸬膶徲?jì)結(jié)果也佐證了鄭秉文的觀點(diǎn)，結(jié)果顯示，由于負(fù)利率的侵蝕，“躺”在賬戶中高達(dá)2.7萬億元的養(yǎng)老金，僅在2013年的損失就高達(dá)178億元。
“當(dāng)前的中國養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌也是問題之一。”胡繼曄解釋稱，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)有些地方有結(jié)余，有的地方是虧空，比如一些發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東等地盈余較多，但絕大部分西部地區(qū)處于收不抵支的狀態(tài)，主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼。
“但由于養(yǎng)老金尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，廣東等地的結(jié)余不能轉(zhuǎn)移給西部收不抵支的省份，如果實(shí)現(xiàn)全國大統(tǒng)籌，可能結(jié)余和虧空相互彌補(bǔ)之后，虧空就不會(huì)這么大了。”胡繼曄說。
劃轉(zhuǎn)國資充實(shí)的提法由來已久
宋清輝直言，養(yǎng)老金缺口在不斷擴(kuò)大，隨著人口老齡化的加快，空洞將更加嚴(yán)重。
有數(shù)據(jù)也顯示，由于中國正急速進(jìn)入老齡化社會(huì)，中國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的撫養(yǎng)比例將從目前的3人養(yǎng)1人，下降到2020年的不到3人養(yǎng)1人，直到2050年變成幾乎一比一的比例。
“虧空不斷加大帶來的后果將直接影響到人們?cè)谕诵莺笏玫降馁M(fèi)用，關(guān)系到民眾的切身利益，因此亟待填補(bǔ)解決。”宋清輝說。
近日有多家媒體報(bào)道稱，為填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的工作已經(jīng)成為“共識(shí)”并進(jìn)入實(shí)施階段。
報(bào)道稱，根據(jù)人社部此前公布的信息，目前這一工作正由財(cái)政部牽頭，國資委、人社部、社?；鹄硎聲?huì)、證監(jiān)會(huì)等部門共同推進(jìn)參加。
不過，財(cái)政部5月13日作出澄清稱，劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的具體方案尚在研究。
但據(jù)中國勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長蘇海南向法治周末記者透露，目前中央已經(jīng)明確決定國有資產(chǎn)劃撥社保，而且也成立了部際工作小組，已經(jīng)進(jìn)入研究制定實(shí)施辦法的過程中。
事實(shí)上，劃撥國有資產(chǎn)充實(shí)社?；鸩⒉皇且粋€(gè)新提法。法治周末記者注意到，2013年11月召開的中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就明確提出，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。
在2015年3月22日召開的“中國發(fā)展高層論壇”上，財(cái)政部部長樓繼偉也表示將用“劃撥部分國有資產(chǎn)至社?；?rdquo;的辦法，來解決“上一代人造成的養(yǎng)老金缺口要后代人提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率來彌補(bǔ)”這一歷史難題。
4月24日，樓繼偉再次重申了這一觀點(diǎn)，表示“解決養(yǎng)老金缺口問題已經(jīng)到了不得不推進(jìn)的時(shí)候”，公平辦法就是劃撥部分國有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金。
胡繼曄向法治周末記者透露，其實(shí)有關(guān)劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保的類似做法在更早前已經(jīng)開始實(shí)施。
2009年，國務(wù)院發(fā)布了《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)社保基金實(shí)施辦法》，其中規(guī)定，凡在境內(nèi)證券市場(chǎng)首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，均須按首次公開發(fā)行時(shí)實(shí)際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將部分國有股轉(zhuǎn)由社?；饡?huì)持有。
然而，實(shí)際執(zhí)行卻并不理想。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2011年年末，國有股份累計(jì)劃撥給全國社?；鹄硎聲?huì)的資金僅2119億元，只占中央和地方持有的全部國企股份凈資產(chǎn)的1%，占國有上市股份的1.5%。
“實(shí)際執(zhí)行不力一方面是國務(wù)院出臺(tái)的辦法并非專項(xiàng)條例制度，執(zhí)行力有限，同時(shí)也與執(zhí)行中遭遇的種種阻力有關(guān)。”
胡繼曄直言，因?yàn)槭菍蟮馁Y產(chǎn)劃撥出去，所以國企本身會(huì)存在阻力；同時(shí)劃撥股權(quán)不僅涉及諸多大型國企，也涉及財(cái)政部、國資委、社保基金理事會(huì)等多個(gè)國家部委，而任何部門其實(shí)都想握有資源，因此要改革必須由國家層面統(tǒng)一推動(dòng)，強(qiáng)制性劃撥。
如何劃撥亟待研究
“劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)社?；穑静淮嬖趪匈Y產(chǎn)流失的問題。同時(shí)從社會(huì)公平和國企責(zé)任角度來看，國企本來也應(yīng)該承擔(dān)起養(yǎng)老缺口的部分責(zé)任。”宋清輝認(rèn)為，劃撥國資充實(shí)社保是合乎情理的多贏之舉。
胡繼曄對(duì)此表示認(rèn)同，他覺得國企退休老人雖然沒繳納過社保，但是他們的勞動(dòng)已經(jīng)固化在國有資產(chǎn)當(dāng)中，因此劃撥一些國有資產(chǎn)來彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>
蘇海南也指出，此前社?；鸬馁Y金主要來自財(cái)政預(yù)算撥款、國有股減轉(zhuǎn)持變現(xiàn)的收入、彩票公益金和投資收益，而隨著養(yǎng)老金虧空額度的加大，現(xiàn)在也亟待開辟新的渠道。
“劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的具體方式目前還在研究中。”胡繼曄透露，當(dāng)前主要有兩種觀點(diǎn)，一是國企應(yīng)直接劃轉(zhuǎn)股權(quán)給社?；?，使社?；鸪蔀閲蠊蓶|；另一種則是把國有股權(quán)以變現(xiàn)的方式劃轉(zhuǎn)社保基金。
“我個(gè)人傾向于第一種。”胡繼曄解釋稱，一方面股權(quán)劃轉(zhuǎn)在操作上相對(duì)簡便，利于減輕改革阻力；同時(shí)劃撥的國有股權(quán)不參與現(xiàn)金流動(dòng)，屬于流通股市之外的“體外循環(huán)”，不會(huì)對(duì)現(xiàn)有的流通股票市場(chǎng)產(chǎn)生資金壓力；更重要的是持有國企股份可以保證社?；鹩斜容^固定的資產(chǎn)收入來源。
“只要股權(quán)歸社?；鹚?，收益就是長期穩(wěn)定的。”蘇海南指出，通過國有企業(yè)股權(quán)劃撥，作為股東的社保基金可以持續(xù)、穩(wěn)定獲得企業(yè)分紅，“相比變現(xiàn)，持有股權(quán)是最保險(xiǎn)也是可持續(xù)的。”
蘇海南同時(shí)強(qiáng)調(diào)，社?；鹱鳛樾鹿蓶|加入國企董事會(huì)中，也會(huì)對(duì)國企的運(yùn)營和效率提出更高的要求，有利于促進(jìn)國企更好的發(fā)展。“這也能在一定程度上避免國企盈利形成部門利益‘自肥’現(xiàn)象，讓國企紅利真正用之于民。”
“劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)社保應(yīng)增量與存量雙管齊下。”胡繼曄認(rèn)為，一方面國有股份公司上市前，要將股權(quán)按比例劃給社?；?；對(duì)于存量，即已上市國企，也應(yīng)將相應(yīng)股權(quán)劃撥社?；稹?/p>
對(duì)于劃撥比例，胡繼曄認(rèn)為，至少應(yīng)從現(xiàn)在的10%提高到20%，“這樣才能有效彌補(bǔ)空洞”。
蘇海南則認(rèn)為，政策推行初期應(yīng)先考慮選擇一些收益一貫穩(wěn)定、效益較好的企業(yè)，以利于社?；鹩蟹€(wěn)定的收益補(bǔ)充。
對(duì)于劃撥比例他覺得應(yīng)謹(jǐn)慎制定，“一方面要讓社保基金額外增加一筆可持續(xù)的收入補(bǔ)充；另一方面也要確保央企、大型國企不因劃撥產(chǎn)權(quán)影響自身繼續(xù)做大做強(qiáng)，要本著兩方面都兼顧的原則來制定國有產(chǎn)權(quán)劃撥方案”。
“初期的比例應(yīng)小一些，不要影響到企業(yè)的正常收益，如果一下劃狠了，讓國企自己都不能繼續(xù)發(fā)展，顯然也無法做到可持續(xù)的供給。”蘇海南建議起步階段，應(yīng)該是國企本著履行社會(huì)責(zé)任的義務(wù)拿出一小部分產(chǎn)權(quán)，這些落實(shí)后要倒過來，根據(jù)社保基金空賬缺口的情況來逐漸增加劃撥產(chǎn)權(quán)的比例。
法治周末記者了解到，2015年3月，劃撥國有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老金的做法已在山東率先“破冰”，山東將30%省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)到省社?；鹄硎聲?huì)，并計(jì)劃在2016年前將總共471家國有企業(yè)30%的國有資本陸續(xù)劃轉(zhuǎn)以充實(shí)省社會(huì)保障基金。
“山東的試點(diǎn)給下一步全國范圍內(nèi)的推廣提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。”蘇海南說。
“如果劃撥國資能順利實(shí)施，估計(jì)中國現(xiàn)在社保繳費(fèi)比率還可以下降3至5個(gè)百分點(diǎn)。”胡繼曄坦言，當(dāng)前中國社保繳費(fèi)28%的比率在世界范圍內(nèi)相對(duì)較高，如果實(shí)行劃撥國有股權(quán)，用這些資金逐步填補(bǔ)起缺口，人們的繳費(fèi)率就有下調(diào)空間，這將進(jìn)一步減輕企業(yè)和民眾負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。
在研究制定劃撥國有資產(chǎn)的同時(shí)，宋清輝認(rèn)為對(duì)“養(yǎng)老金并軌制”“延遲退休”等其他緩解養(yǎng)老金缺口的制度也應(yīng)同步進(jìn)行。
他舉例稱，養(yǎng)老金并軌制的實(shí)施雖然初衷是解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的公平問題，但加入了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的社保繳費(fèi)，也是在給養(yǎng)老金“補(bǔ)血”；而有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，退休年齡每延遲一年，便可減緩養(yǎng)老基金缺口約200億元，10年就能減緩基金缺口2000億元，實(shí)行延遲退休也是緩解養(yǎng)老金缺口問題的途徑之一。
“但這些制度的具體實(shí)施仍需全面細(xì)致的研究，比如延遲退休如何與當(dāng)前年輕人嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)相協(xié)調(diào)等。”不過，宋清輝強(qiáng)調(diào)，對(duì)于養(yǎng)老金缺口問題還是應(yīng)多管齊下，“只有各項(xiàng)制度的不斷完善，才能逐步填補(bǔ)養(yǎng)老金虧空的缺口。”