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周瑞金期望，十八屆四中全會以后的反腐敗工作將更強(qiáng)調(diào)按法律來懲治腐敗，只有通過制度反腐，以此徹底終結(jié)腐敗。
編者注：人民日報原副總編輯、“皇甫平”系列評論作者之一周瑞金先生，10月9日晚，給鳳凰網(wǎng)發(fā)來署名“皇甫欣平”的最新長文《終結(jié)腐敗》，探討如何從制度根治關(guān)系中共和國家生死存亡的腐敗問題。
“皇甫欣平”在文章中稱，當(dāng)前這場反腐運(yùn)動可算是中國自1978年以來歷時最長、強(qiáng)度最高、范圍最廣的一次反腐行動，特別是延伸到歷來較少曝光的軍隊高層。他分析，短期高烈度高密度反腐的目的和作用是打破現(xiàn)有固化的利益鏈條，震懾特殊利益集團(tuán)，贏回民眾信任和信心，樹立執(zhí)政黨形象和改革者權(quán)威。
但如何終結(jié)腐??？“皇甫欣平”認(rèn)為最終要靠制度建設(shè)讓人不敢貪，技術(shù)手段讓人不能貪，改造思想讓人不想貪。
“皇甫欣平”預(yù)計即將召開的十八屆四中全會將成為這場反腐運(yùn)動的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，“反腐大概率會轉(zhuǎn)入更加注重長效機(jī)制和制度建設(shè)并重的陣地戰(zhàn)和持久戰(zhàn)階段”。
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腐敗問題始終是困擾著當(dāng)下中國的重大憂患，高層反復(fù)表示，腐敗問題關(guān)系到中共和國家的生死存亡。當(dāng)前中國社會經(jīng)濟(jì)矛盾的根源很多同腐敗有關(guān)，普通百姓對官員腐敗更是深惡痛絕。如果能夠根治腐敗，那么大多數(shù)的社會矛盾都可能化解，國民的凝聚力、社會的和諧度以及政府的合法性也將大大提高。
一、反腐閃電戰(zhàn)
現(xiàn)在我們大致應(yīng)該能夠體會到，什么叫治標(biāo)為治本贏得時間了。今年1-5月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分62953人，比上年同期增加34.7%。而從2012年11月中共十八大閉幕到現(xiàn)在，已有48名副省(部)級以上官員因違法違紀(jì)遭到調(diào)查，其中包括3名副國級、2名十八屆中央委員、3名候補(bǔ)中央委員。如果按現(xiàn)在的速率的話，差不多是兩周下馬一個副部級以上官員，現(xiàn)有的副省級及以上官員(包括軍隊和企事業(yè)單位)是大概5000人左右，你可以算一下“壞賬率”和“替換率”。
特別是在剛剛過去的2014年6月，有包括兩名副國級領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的六名高官密集落馬。新華社就此發(fā)表猛評：“一天打四虎，中國共產(chǎn)黨以特殊的方式迎接自己的93歲生日，也向人民昭示，不管大老虎、軍老虎、老老虎、病老虎，只要觸犯了黨紀(jì)國法，不但要摸老虎屁股，還要把老虎關(guān)進(jìn)籠子……”。還有就是7月末宣布的震驚中外的周永康案。
眾所周知，腐敗是一種瘟疫，人類已經(jīng)無法把它控制在經(jīng)濟(jì)上有效率的范圍之內(nèi)。一旦容忍腐敗，它就會侵蝕社會的肌體以至靈魂，瓦解公正和信任等基礎(chǔ)價值理念。腐敗的本質(zhì)是公權(quán)力私用，目前階段最常表現(xiàn)為權(quán)錢交易。而掌握權(quán)力的就是官僚集團(tuán)，如果不設(shè)法馴服和規(guī)制官僚集團(tuán)，無論實(shí)施什么政策，都無法避免小集團(tuán)瓜分財富、多數(shù)人利益被剝奪的局面。
一個一個腐敗案件實(shí)際上大多都是在重復(fù)呈現(xiàn)同樣的故事。事情往往是這樣開始的，30年來中國一直奉行政府主導(dǎo)和推動型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而商業(yè)的高速增長需要眾多要素的有效結(jié)合，結(jié)合則需要一些所謂的“潤滑劑”和“粘合劑”，尤其是在中國特色的“大推進(jìn)”戰(zhàn)略下存在GDP 錦標(biāo)賽和國企壟斷這些強(qiáng)有力的催化劑的環(huán)境中。在這個高速發(fā)展的過程(年均10%的持續(xù)GDP增長)中，最具操控力的各級官僚成員可能都會有一些自己的私人利益需要得到照顧。這跟黨性無關(guān)，而是人性，官員也是人，每個人都有馬斯洛需求中的較低級的部分或者基礎(chǔ)需求要得到滿足，就算他們沒有，他們的親屬和其他特定關(guān)系人也會有，畢竟誰都不是孫悟空從石頭里蹦出來。而滿足這些需求的最便捷方式，就是通過權(quán)錢交易和設(shè)租尋租來實(shí)現(xiàn)。
所以土地、房產(chǎn)和礦產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等是官員貪腐的高發(fā)區(qū)，工程招投標(biāo)和設(shè)備采購、企業(yè)上市并購，則是常見的利益輸送管道，所以經(jīng)常有人會說“哪里有建設(shè)哪里就有腐敗”。還有更加惡劣的則是買官賣官，拉幫結(jié)派，結(jié)黨營私構(gòu)建特殊利益集團(tuán)。久而久之這些官員在灰色地帶呆久了，也已經(jīng)習(xí)慣到無法回頭，越過了閥值，就變成了黑色的死亡腫瘤，最終只有數(shù)量級的區(qū)別，而沒有本質(zhì)上的差異。當(dāng)河里面撈出幾條死魚時，你會說是可能是魚病了，當(dāng)撈出成千上萬條時，你覺得那可能是水的問題了(制度問題)。用大歷史的眼光來看，不論是英國美國，還是韓國日本，幾乎沒有一個國家在這個被稱為“鍍金時代”的高速城市化和工業(yè)化的特定歷史階段中，不為此付出高額的貪腐成本(此外還有環(huán)境成本)。
呂曉波曾經(jīng)建構(gòu)了一種政府角色、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與官僚紀(jì)律之間關(guān)系的類型學(xué)。如果一個社會有廉潔守紀(jì)并且富有效率的官僚系統(tǒng)，（1）如果它奉行政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，就會變成國家資本主義-發(fā)展型社會(比如二戰(zhàn)之后的日韓)或國家社會主義一再分配型社會；（2）如果它奉行市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，就會變成規(guī)制型社會或自由放任型資本主義社會。反之，如果有腐敗亂紀(jì)的官僚系統(tǒng)，(3)如果它奉行政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，即會變成一個“新傳統(tǒng)主義行政國家”(也就是“四舊”披上新外衣的官本位社會)或者是“分贓式社會主義社會”也就是以再分配的名義為統(tǒng)治集團(tuán)謀福利的社會)；4)如果它奉行市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，就會變成世襲寡頭型國家或分贓式的資本主義社會(權(quán)貴主義)。
這個分類未必完全準(zhǔn)確，但確實(shí)有一些啟發(fā)性，如果硬要對號入座的話，這個體系從它取得的績效和目前的表現(xiàn)來看，客觀上說，一開始它也許是同增長相兼容的，但經(jīng)過30多年的時間，它可能正在經(jīng)歷從形態(tài)1)到形態(tài)4)的不斷蛻變。一個明顯的例證或者說悖論就是，中國是一個社會主義國家，而且有著大量的國資和國企，但數(shù)據(jù)顯示改革開放以來，中國正在經(jīng)歷一個劇烈的貧富分化過程(類似美國歷史上的“鍍金時代”)，基尼系數(shù)從0.17上升到接近0.5左右?？紤]到中國式原始積累令人瞠目結(jié)舌的速率，那么不難推斷出：在土地(包括礦產(chǎn)資源)、國企等國有資產(chǎn)的資本化過程中一定存在有重大的漏損，而這種漏損的大部分可能都被特殊利益集團(tuán)俘獲了。這意味發(fā)展型腐敗(即所謂的潤滑劑式腐敗)可能已經(jīng)全面惡化為掠奪型腐敗和壟斷型腐敗(即贏者通吃)。
這就非常危險了--久加諾夫總結(jié)蘇共失敗的原因就是“壟斷權(quán)力、壟斷資源、壟斷真理”。更準(zhǔn)確的說，是特殊利益集團(tuán)的壟斷。所以進(jìn)一步看，反腐的對象貌似官僚體系，但官僚體系的背后是利益集團(tuán)。從落馬官員不斷上升的犯罪金額數(shù)量和越來越高的層級來看，這些集團(tuán)攫取國家與社會資源的能力正在不斷快速上升過程中，很可能這些集團(tuán)業(yè)已成為中國居民財富分配的最強(qiáng)大主體。值得注意的是，這些利益集團(tuán)早就已經(jīng)盤根錯節(jié)，從目前的公布的一些重大案件來看，它涉及到中央和地方的黨政大員、地方黑社會勢力、部分代理人性質(zhì)的民企、壟斷性央企，橫跨能源、交通、宣傳、資本市場等關(guān)鍵領(lǐng)域，并深入國家政法紀(jì)律部隊甚至武裝力量。
目前反腐行動正在由點(diǎn)到面不斷擴(kuò)大和深化，拔出蘿卜帶出泥，結(jié)果泥里還有大蘿卜，而這又帶出更多的泥和更大的蘿卜。感覺執(zhí)法者有點(diǎn)像陷入群毆的境地，他們不僅僅是非常辛苦，而且處身于危機(jī)四伏的環(huán)境中，一方便要保證自身隊伍的毫無瑕疵，“打鐵還需自身硬”；一方面還要去甄別笑臉相迎的支持者背后是不是都還有各自的時刻表；更得積極響應(yīng)來自民間對“打老虎”越來越高漲的期望和訴求。當(dāng)然這一方面會形成巨大的民意推動力，但有時也可能會令情況失去控制。在這個開放年代，預(yù)期管理非常困難，也益發(fā)顯得重要。另外從技術(shù)角度看，打群架致勝的訣竅是先集中火力放倒一個，形成強(qiáng)大威懾和有效分化，否則等對手回過神來，形成聯(lián)盟再七手八腳一擁而上，就有點(diǎn)麻煩了。
不管怎么說，即便還遠(yuǎn)未結(jié)束，這大概可算是中國自1978年以來歷時最長、強(qiáng)度最高、范圍最廣的一次反腐行動，特別是延伸到歷來較少曝光的軍隊高層。官方的口號包括“反腐進(jìn)行到底”，“全天候反腐”，“反腐無禁區(qū)，打虎無死角”，“蒼蠅老虎一起打”，這種決心終結(jié)腐敗的信號釋放是很非常強(qiáng)烈的。短期高烈度高密度反腐的目的和作用肯定是打破現(xiàn)有固化的利益鏈條，震懾特殊利益集團(tuán)，贏回民眾信任和信心，樹立執(zhí)政黨形象和改革者權(quán)威。目前看來攻堅的重點(diǎn)依然是通過“斬首行動”來襲擊核心利益集團(tuán)并連根拔起他們的“朋友圈”，全中國以至全球都正在密切關(guān)注著情況的最新進(jìn)展。
二、治標(biāo)：群眾路線與反四風(fēng)
治標(biāo)當(dāng)然是與時間賽跑，這一輪治標(biāo)是從群眾路線和作風(fēng)改進(jìn)開始的。1980年8月18日，鄧小平對中國官僚體系做出了堪稱史上最辛辣、最全面的批評--“濫用權(quán)力，脫離實(shí)際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規(guī)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓(xùn)人，打擊報復(fù)，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法等等?！边@些批評直指官僚主義的工作方法、工作作風(fēng)、工作效率和工作態(tài)度。
2012年12月4日，中共中央出臺關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，整風(fēng)隨即開始。應(yīng)當(dāng)說這次整風(fēng)的強(qiáng)度和持續(xù)時間遠(yuǎn)超預(yù)期，并不惜重拾毛澤東時代的形式。在各級黨委的常委層面，開展民主生活會，進(jìn)行批評與自我批評。這樣做一是提醒領(lǐng)導(dǎo)干部，務(wù)必牢記權(quán)力基礎(chǔ)來源于群眾，心里要有群眾；二是政黨內(nèi)部要做到互相監(jiān)督，相互揭短，威懾那些可能有著自己日程表的各級黨政大員。人人都要過關(guān)，各級干部公開作出的各種承諾有一定約束作用，屆時如果整改不力，兌現(xiàn)不了，就有可能被懲處，可謂形勢逼人。
一年多來，包括中紀(jì)委三次全會公報在內(nèi)，先后已出臺15個文件通知，以“禁”“嚴(yán)查”的口吻砍除公務(wù)員的灰色利益，這些規(guī)定都具有極強(qiáng)的針對性、示范性和可操作性。15道禁令推出的時間，大多集中于2013年7月份之后。據(jù)不完全統(tǒng)計，15道禁令所消除的“灰色利益”包括豪華超規(guī)格辦公樓、黨政機(jī)關(guān)文藝晚會、會所歪風(fēng)、企業(yè)兼職(任職)、一般公務(wù)用車、殯葬斂財、攤派黨報黨刊、會員卡、公款旅游、公款宴請吃喝、公款發(fā)放贈送月餅?zāi)曦洘熁ū竦裙?jié)禮、公款印刷贈送賀年卡、公務(wù)接待使用魚翅燕窩或香煙高檔酒水等。
各級部門還把減少“三公消費(fèi)”制度化，制定了勤儉節(jié)約的具體規(guī)定。2013年10月31日，國務(wù)院規(guī)定政府各部門不得安排與本部門業(yè)務(wù)工作無關(guān)的出境考察或培訓(xùn)，不得在風(fēng)景名勝區(qū)舉辦培訓(xùn)；11月25日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》；12月8日中央又公布了新修訂的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，對于公款吃喝做出了各種限制；年底財政部發(fā)布了黨政機(jī)關(guān)臨時出國、培訓(xùn)、會議費(fèi)等方面的具體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；今年1月7日，財政部規(guī)定所有部級以下官員出行不得乘坐商務(wù)艙或住套間。
對于社會關(guān)注度很高的官員待遇問題，2013年12月11日中紀(jì)委網(wǎng)站稱，將開展對領(lǐng)導(dǎo)干部住房、辦公用房、公務(wù)用車的專項清理工作，對違規(guī)多占超配的，一律清退。一方面規(guī)范在職領(lǐng)導(dǎo)8項待遇，抓緊制定出臺領(lǐng)導(dǎo)干部辦公用房、住房、配車、秘書配備、警衛(wèi)、公務(wù)接待、福利、休假等工作生活待遇標(biāo)準(zhǔn)……其中重點(diǎn)提到了秘書和警衛(wèi)(也是關(guān)鍵的身邊人)這兩個方面，要求不能隨便配秘書，尤其是專職秘書；也是不得任意擴(kuò)大警衛(wèi)范圍，尤其是不能隨便交通管制擾民。而在住房方面，則推行官邸制和周轉(zhuǎn)房。為高級干部配置官邸，家人可以在高級干部任職期間一起居住，一旦該官員離開，就應(yīng)該及時騰退，由繼任居住。對于中級干部則配套異地任(掛)職的“周轉(zhuǎn)房”制度。官員異地任職時，在當(dāng)?shù)匕才诺淖》靠梢宰?，但不能買賣，離任了要交出來。另一方面，對于老干部退休后的待遇問題，也有了明確規(guī)定。預(yù)計“退休但不降待遇”的老問題終于將成為過去式。
這些都是治標(biāo)的規(guī)定動作，有人會懷疑是不是形式主義，我們則認(rèn)為形式也很重要，照著做久了，常態(tài)化了，形式也就變成了實(shí)質(zhì)。確實(shí)經(jīng)過了不到兩年時間，相信各級官員和普羅民眾都能同時感受到黨風(fēng)、政風(fēng)的眾多改進(jìn)，不良的官場文化在逐漸消退。相信再經(jīng)過一段較長時間的堅持，將來會出現(xiàn)官本位變成民本位的變化，公務(wù)員將不再是特權(quán)階層，為官不易可能將成為新常態(tài)。
三、治本：七位一體的制度籠子
在抓人和整風(fēng)兩者治標(biāo)的同時，治本也在進(jìn)行中，治本的關(guān)鍵在于有效設(shè)計制度的籠子。國家廉政體系理論認(rèn)為，廉潔社會的實(shí)現(xiàn)有賴于所有廉政支柱，包括政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、公民社會和私人部門等共同發(fā)揮作用。眾所周知，中國式傳統(tǒng)反腐的痛點(diǎn)和難點(diǎn)在于“中央監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，中紀(jì)委監(jiān)督太晚，群眾監(jiān)督太難”。
考慮到現(xiàn)階段中國人特有政治訴求包括以下特征：德治優(yōu)先于法治，重視實(shí)質(zhì)和內(nèi)容優(yōu)先于重視形式和程序，解決反腐敗和群眾監(jiān)督政府問題優(yōu)先于保障公民權(quán)利和自由(張明澍)。所以當(dāng)下制度建設(shè)的核心就應(yīng)當(dāng)是順應(yīng)民意，陽光化權(quán)力并實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督，然后逐漸通過反腐敗立法建設(shè)，以及獨(dú)立的司法來實(shí)現(xiàn)長治久安。因此行政陽光化和可問責(zé)是當(dāng)務(wù)之急。
十八屆三中全會把國家治理的現(xiàn)代化(即第五個現(xiàn)代化)和提升國家治理能力視為改革的總目標(biāo)，其中含義雋永，筆者預(yù)期在不久的將來，新一輪國家和政府治理改革的三大標(biāo)志性工作將很快全面展開。它們都具有類似的原理和效力(公開和制衡)，這包括但也不限于：
1)事前：權(quán)力清單和負(fù)面清單約束設(shè)租尋租。中國政府為了行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能，擁有大量的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力。僅各級政府掌握的行政審批權(quán)就有數(shù)千項之多，而且很多權(quán)力其實(shí)是由地方或部門自行制造，本身并無法律依據(jù)。一方面各級政府掌握龐大的權(quán)力資源，另一方面對這些權(quán)力的監(jiān)督制約整體偏弱。公共權(quán)力面廣量大，由于制度變遷、機(jī)構(gòu)改革、人事變動等原因，某些權(quán)力有可能被忽略甚至遺忘，而實(shí)際由小集體甚至官員個人自行掌握。事實(shí)證明，這些處于監(jiān)督盲區(qū)的公共權(quán)力，最易淪為腐敗“溫床”。而借助這些權(quán)力進(jìn)行尋租和設(shè)租歷來就是官僚體系權(quán)力變現(xiàn)和交易的主要實(shí)現(xiàn)形式，與腐敗一墻之隔。所以無論是站在從源頭上防治腐敗的角度，還是從提高執(zhí)政能力建設(shè)角度上考慮，都應(yīng)該探索權(quán)力公開透明運(yùn)行機(jī)制，加大權(quán)力公開的力度。
目前正在推行的權(quán)力清單制度就是推動權(quán)力公開運(yùn)行、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重要舉措。目前的權(quán)力清單主要包含了權(quán)力名稱、權(quán)力依據(jù)和行使規(guī)則等前端信息，今后還應(yīng)繼續(xù)向權(quán)力運(yùn)行的后端延伸，即公開權(quán)力過程和權(quán)力結(jié)果。唯有完整地公開才能使公眾不僅知其然，更能知其所以然，真正發(fā)揮對公共權(quán)力的監(jiān)督制約作用。
還有就是“負(fù)面清單”，廣義上講“負(fù)面清單管理模式”是指政府規(guī)定哪些領(lǐng)域不開放，明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)。除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動，各類主體均可自由平等進(jìn)入。政府管理模式從以前容易滋生尋租設(shè)租腐敗風(fēng)險的正面清單(例如幾乎全軍覆沒的國家能源局案例)轉(zhuǎn)向負(fù)面清單，這就是政府的自我革命，是從0到1的重大且不可逆的變化。這將從根本上重塑政府的行為，并真正理清政府與市場的合理邊界。改革的方向就是大幅度取消或簡化前置性審批，充分落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。確實(shí)需設(shè)置的行政審批事項，就根據(jù)前面的權(quán)力清單制度，一律向社會全程公開。最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)市場主體“法無禁止即可為”，政府部門“法無授權(quán)不可為”?？梢源_信，這兩項關(guān)鍵制度的建立和配套實(shí)施，將終結(jié)歷史上一再出現(xiàn)的“收權(quán)放權(quán)”循環(huán)怪圈，徹底治理和最終牢牢約束住各級政府閑不住和常常亂摸的有形之手，抑制住權(quán)力尋租和審批腐敗。同時打破民間資本和政府官員的復(fù)雜利益糾葛，治愈所謂的“斯德哥爾摩綜合癥”(對政府的極度依賴)。
2)事中：公共財政法案實(shí)行過程監(jiān)督。財政是現(xiàn)代化國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財政民主是借鑒英國百年“光榮革命”和美國“進(jìn)步時代”改革的最重要成果。世界上許多國家從傳統(tǒng)國家建構(gòu)完成向現(xiàn)代國家建構(gòu)的轉(zhuǎn)型，都是由財政稅收領(lǐng)域起始的，中國應(yīng)該也不會例外。
如果要約束政府的行為，就從財政預(yù)算上約束，財政收入“取之于民、用之于民”，怎么讓群眾能看懂、社會能監(jiān)督？提高透明度是最有效的途徑。財務(wù)一旦公開，權(quán)力的運(yùn)行就暴露在陽光下了。預(yù)算公開本質(zhì)上是政府行為的透明，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法行政、防范財政風(fēng)險的需要。不透明的政府，是無法監(jiān)督的政府，無法監(jiān)督的政府是不負(fù)責(zé)任的政府?，F(xiàn)代化的治理就要求逐步將各級政府財政運(yùn)行從黑箱中逼出來，使其有形之手暴露于陽光之下。
下一步圍繞建立透明預(yù)算制度，要增強(qiáng)預(yù)算的完整性，完善全口徑預(yù)算(常規(guī)預(yù)算、國有資本、基金收入、社保基金)；除涉密信息外，進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容、擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍和內(nèi)容，到達(dá)具體明細(xì)科目等細(xì)節(jié)。還要通過立法要求政府建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，便于對政府財政預(yù)算執(zhí)行行為進(jìn)行動態(tài)跟蹤。而這也就要求充分發(fā)揮各級人大的財政預(yù)算審查職能，將預(yù)算支出作為人大批準(zhǔn)預(yù)算的主要目標(biāo)，確實(shí)強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對政府的約束和監(jiān)督，加強(qiáng)對預(yù)算程序的監(jiān)督，合理、充分行使對預(yù)算的修改權(quán)和否決權(quán)。特別是重大事項要進(jìn)行聽證，重大情況要讓老百姓知道，重大問題讓老百姓討論。這將把每一次重大項目的決策從暗箱放到臺面上。這樣很多的形象工程，例如豪華的大劇院就不會僅僅憑主要領(lǐng)導(dǎo)的“一支筆”就可以開工，一旦上網(wǎng)公開，相信誰也不敢輕易簽這個字。
當(dāng)務(wù)之急就是加快通過《預(yù)算法》修正案。預(yù)算法準(zhǔn)確地說就是政府支出法，是約束政府花錢的規(guī)矩。預(yù)算法不僅是上級政府管理下級政府的工具，更是人民對政府支出的約束。它是約束和監(jiān)督政府行政行為的制度規(guī)則，更是構(gòu)建和塑造現(xiàn)代國家治理體系和能力的法律依據(jù)。毫不夸張的說，預(yù)算法是當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的核心交匯點(diǎn)，關(guān)涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和運(yùn)行效率、關(guān)涉民生改善、關(guān)涉中央和地方政府關(guān)系調(diào)整梳理。今年8月通過的新版預(yù)算法顯示出了更多的進(jìn)步主義姿態(tài)，開始真正具有現(xiàn)代化的公共財政法案的某些雛形和要素?？梢灶A(yù)見，包括預(yù)算法案在內(nèi)的系列公共財政法案的修改通過，將昭示著中國公共財政改革的大步邁進(jìn)，它會有效的揚(yáng)棄GDP錦標(biāo)賽，使得政府真正看得見，可以監(jiān)督，可以問責(zé)，并轉(zhuǎn)向?yàn)榉?wù)型、民生型和發(fā)揮更好作用的政府。推進(jìn)民主理財，全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度將標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)和政治改革在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的雙重啟動。它提供的全過程監(jiān)督必將使得工程腐敗、建設(shè)腐敗受到最強(qiáng)力的抑制。
3)事后：增量陽光法案進(jìn)行結(jié)果控制。十八屆三中全會決定中明確提出的“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點(diǎn)”。這本質(zhì)上是一個以增量帶存量的中國式陽光法案的雛形。常識告訴我們，“陽光是最好的殺蟲劑”，反腐不如防腐，而防腐的最主要手段就是陽光化--官員財產(chǎn)公示制度，將有利益瓜葛的官員財產(chǎn)公之于眾接受監(jiān)督。既然執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨是全心全意為人民服務(wù)的，黨章上宣稱共產(chǎn)黨除了人民利益之外沒有自己的特殊利益，為什么不能公布財產(chǎn)呢？出于眾所周知的理由，這個問題是有明顯路徑依賴的，早解決早受益，設(shè)想25年前就執(zhí)行增量改革，現(xiàn)在的局面就不會如此被動。而且如果這個歷史遺留包袱的存量積累越來越大，則越拖越棘手，并具有定時炸彈的性質(zhì)。
與其在一步到位的民眾愿望和阻力如山的現(xiàn)實(shí)中間停滯不前，不如退一步從各方面都能有基本共識的地方做起。與其在過高的標(biāo)準(zhǔn)上難于啟步，不如看準(zhǔn)大方向后，先開槍再瞄準(zhǔn)。與其繼續(xù)坐而論道，爭論不休什么赦免、寬容與和解，不如現(xiàn)在就實(shí)行各方都能接受的方案。所以現(xiàn)實(shí)的態(tài)度就是從增量做起，這也是中國改革的一個普遍經(jīng)驗(yàn)，也就是推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點(diǎn)。
原來筆者以為這只是從新任職的處級干部或者新科的公務(wù)員開始實(shí)行，那么從這些人開始，新的約束條件也就能建立起來，也就意味著20-30年后，當(dāng)他們成為高級官員甚至決策者時大概率都應(yīng)該是干干凈凈清清白白的，這點(diǎn)時間對于一個勵志偉大的國家來說又算得了什么。但現(xiàn)在看起來實(shí)際執(zhí)行力度會更大，因?yàn)樗菑男绿崛?新后備)的干部就開始執(zhí)行，也就是說如果現(xiàn)有官員從任何目前官階往上提拔的話，他都會受到這個陽光法案的約束，例如從正部上升到副國也得滿足這樣一個約束條件，這會使得原來的存量也都一并進(jìn)行管理了，除非這個官員永遠(yuǎn)不打算升遷。這就像上海目前試點(diǎn)的房產(chǎn)稅一樣，名義上是對增量收取，只要你不交易就理論上不會被課稅(成本太高)，但如果你要進(jìn)行任何一套的交割，則可以對你名下的所有的房產(chǎn)都進(jìn)行房產(chǎn)稅征收，如果不交稅則不予交割。一些基層的反饋顯示，部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)在根據(jù)擬提拔的干部的家庭資產(chǎn)情況來進(jìn)行候選人的甄別和篩查了。
這樣一種制度安排放棄了一日建成羅馬的目標(biāo)，改成在若干年內(nèi)逐步漸進(jìn)地有序?qū)崿F(xiàn)。既消解了既得利益，又避免了疾風(fēng)暴雨，做到了潤物無聲。一旦成行，就會形成結(jié)果控制(刑法有巨額財產(chǎn)來源不明罪)，會成為對腐敗的最大制約。它同時也是無聲處的驚雷，切勿低估它的嚴(yán)肅性和作用力，回想下前面提到的那個“替代率”，雖然無法精確測算，但這個法案凈化官僚體系的速度一定比期望中要快得多。
4)審計監(jiān)督：這也是事后監(jiān)督的重要方式之一。在國家治理中，審計實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是國家治理中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。在《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃(2011-2016)》中，明確要求各國最高審計機(jī)關(guān)在堅定反腐、加強(qiáng)問責(zé)、促進(jìn)透明、強(qiáng)化良治方面不斷努力，以展示各國最高審計機(jī)關(guān)在國家治理中的重要作用。
審計機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就是提供財務(wù)數(shù)據(jù)上的可疑線索。劉志軍案就是由審計署發(fā)現(xiàn)的線索“牽”出來的。2013年全年，全國各級審計機(jī)關(guān)共審計15萬多個單位和政府部門，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回經(jīng)濟(jì)損失4500多億元，移送2400多件違法違紀(jì)案件線索至相關(guān)部門進(jìn)一步調(diào)查處理。特別是今年6月16日到25日，審計署連發(fā)17份公告，移送至2014年5月已辦結(jié)的35起經(jīng)濟(jì)案件和事項、中國煙草總公司等11家國有企業(yè)2012年度財務(wù)收支審計結(jié)果公告、國家發(fā)改委等37個中央部門單位2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果。僅11家央企2012年財務(wù)收支審計，就對190名相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅處理，其中廳局級干部32人(人民網(wǎng))。
5)考慮到前述三項制度建設(shè)的漸進(jìn)性，當(dāng)下體系內(nèi)的中共各級紀(jì)委仍然會是中國反腐機(jī)制的重要組成部分。這個方面包括以下五項制度升級和優(yōu)化：
A)提級管轄：強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。即查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告。中共十二大正式確認(rèn)了紀(jì)委由同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，但實(shí)際上紀(jì)委仍主要受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這成為影響其工作獨(dú)立性的最大障礙。以前各級紀(jì)委書記發(fā)現(xiàn)了線索，都必須向同級黨委一把手匯報，對方同意后才查處。如果一把手想瞞報，上級也不知道?，F(xiàn)在顯然這種方式不行了，必須同時報給上級紀(jì)委，隱瞞難度加大。另外開始執(zhí)行各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。同級黨委一把手說了不算，而且“上級紀(jì)委”還放在“組織部門”之前。
B)巡視組：強(qiáng)化派駐監(jiān)督和完善巡視制度。以前中紀(jì)委的紀(jì)檢組，都是派駐到國務(wù)院系統(tǒng)的政府部門，比如教育部、公安部等，而在黨務(wù)部門比如中組部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中聯(lián)部，除少數(shù)特例外，還都沒派駐。現(xiàn)在則是要全部派駐或者全面巡視(包括增加專項巡視)，包括兼任地方黨委書記的政治局委員，都在巡視監(jiān)督范圍內(nèi)，誰都不例外；對于巡視工作發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)線索，責(zé)任到人、逐一核實(shí)，做到件件有著落，對違紀(jì)違法的，及時報告、及時移交；同時創(chuàng)新性組建巡視組組長庫、一次一授權(quán)，實(shí)行巡視組組長不固定、巡視的地區(qū)和單位不固定、巡視組與巡視對象的關(guān)系不固定，有助于提高巡視質(zhì)量和實(shí)效。
C)權(quán)力制衡：重點(diǎn)是要加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部(黨政一把手)行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。首先是分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任，減少其對具體事務(wù)的插手干預(yù)。一把手確實(shí)會管宏觀，但是沒有具體事權(quán)，想繞過副手很麻煩；同時降低一把手對同僚晉升時候的影響權(quán)重，就算副手拒絕一把手的不合理要求，至少不能直接處理意見不同的副手，形成班子成員內(nèi)部相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)系統(tǒng)。
D)廉政問責(zé)：落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。主要領(lǐng)導(dǎo)對本單位的反腐問題負(fù)責(zé)，如果下屬腐敗頻發(fā)，其必然脫不了干系。如果發(fā)現(xiàn)一把手在此類問題上有失職，那么就要采取倒查的辦法予以追究，而且一是要追究到個人身上，絕不能以集體名義敷衍了事；二是終身追究，即不管其將來職位如何變動，都會要追責(zé)，跟重大工程質(zhì)量問題終身追責(zé)一樣待遇。
E)選拔標(biāo)準(zhǔn)：用人選拔則是源頭控制。2013年底通過的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》強(qiáng)調(diào)重用四種人，即對群眾感情真摯、深得群眾擁護(hù)的；說話辦事有灼見、有效率的；對上對下都實(shí)實(shí)在在、不玩虛招的；清正廉潔、公眾形象好的干部。同時首次明確若有以下六類情形不得列為考察對象：群眾公認(rèn)度不高的；近三年年度考核結(jié)果中有被確定為基本稱職以下等次的；有跑官、拉票行為的；配偶已移居國(境)外，或者沒有配偶，子女均已移居國(境)外的(裸官)；受到組織處理或者黨紀(jì)政紀(jì)處分影響使用的；其他原因不宜提拔的。
這些措施也是多年摸索和磨練的經(jīng)驗(yàn)積累，而且有自己的邏輯，例如如果上級有效監(jiān)督下級則問題可以迎刃而解，為什么效果還是差強(qiáng)人意呢？因?yàn)橄乱患壒賳T往往是上一級官員親手提拔起來的，所以又要分散主要領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)和決策權(quán)，還要配合派出巡視制度，同時還得要前置通用的選拔標(biāo)準(zhǔn)，還要實(shí)施“連坐”性質(zhì)的問責(zé)制度。但是僅僅依靠內(nèi)部風(fēng)控難以遏制腐敗蔓延勢頭，這已經(jīng)在一系列重大腐敗案特別是“一鍋端”的窩案中得到了充分證明。中國的黨紀(jì)國法之網(wǎng)不可謂不密，執(zhí)行法紀(jì)的部門不可謂不多，但為什么仍然問題頻出呢？特別是如何才能徹底防止出現(xiàn)超越于黨紀(jì)國法之上、不接受監(jiān)督的特殊黨員、特殊領(lǐng)導(dǎo)干部？問題的根源顯然是同體監(jiān)督，內(nèi)部制衡和暗箱操作。只有異體監(jiān)督，外部制衡和陽光操作，才能真正做到事半功倍。
6)異體監(jiān)督。所以除了體系內(nèi)的辦法，更需要依靠社會和民眾的監(jiān)督。尤其是在目前的權(quán)威體制下，如果沒有足夠的反饋機(jī)制就會發(fā)生方向性的偏差。正如毛澤東在其著名的“窯洞對”中所指出的：“只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”體系外監(jiān)督包括媒體輿論(目前多數(shù)還是以打落水狗為主)，特別是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。根據(jù)民意調(diào)查，腐敗一直位居當(dāng)前我國面臨的社會問題中的前列。要知道貪污的贓款是老百姓和納稅人的錢，是民脂民膏，因此與每個人都有關(guān)系。對官員的監(jiān)督必須上下結(jié)合，形成一種浩大氣勢，使腐敗者成為人人喊打的過街老鼠和全民公敵。
特別是在群眾主體性和網(wǎng)絡(luò)公開性等導(dǎo)致社會監(jiān)督的主體力量和技術(shù)手段都已經(jīng)日益具備的前提下，作為現(xiàn)代政治的最重要監(jiān)督力量的社會監(jiān)督通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的放大，已經(jīng)成為了最為直接的民主監(jiān)督力量，新的社會契約正在逐漸達(dá)成，這有別于過去任何一個時代。其實(shí)微博微信已經(jīng)使得部分官員“被公示”，眾多“表哥”和“房姐”的落馬就是很好的例子。官方應(yīng)該回應(yīng)和順應(yīng)這一時代潮流，有效的網(wǎng)絡(luò)反腐原則就三點(diǎn)：一是對網(wǎng)絡(luò)上舉報的要及時查處；二是對失實(shí)的要及時澄清，把內(nèi)部查處結(jié)果進(jìn)一步透明化，既是對公眾交代，也是對相關(guān)官員交代；三是對誣告陷害的要追究責(zé)任--網(wǎng)絡(luò)舉報大都是匿名，這也算是對網(wǎng)絡(luò)舉報的一種必要的約束。貫徹這些原則的體外監(jiān)督會使得政黨與社會之間會形成了一個聯(lián)合互動的凈化機(jī)制，社會監(jiān)督將有效配合上述權(quán)力清單、負(fù)面清單、預(yù)算公開、財產(chǎn)公示等陽光化制度，幫助完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。這其實(shí)也是群眾路線的有效實(shí)現(xiàn)形式之一。
7)法律監(jiān)督。十八屆三中全會對深化司法體制改革作出了重要部署，因進(jìn)入深水區(qū)而難于推進(jìn)的中國司法改革已被提至改革日程前列，其中的核心就是司法獨(dú)立。要盡快進(jìn)行《反腐敗法》立法，反腐處分未來主要依國法辦理，黨紀(jì)只能對本黨內(nèi)成員的約朿和處分，不能作為反腐的法律依據(jù)。加強(qiáng)檢察院在監(jiān)督官員方面相對于紀(jì)委的獨(dú)立性，保障法院依法審判時相對于政法委的獨(dú)立性，促使反腐模式從黨內(nèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)為司法主導(dǎo)。
這就要求在人民法庭探索建立主審法官辦案責(zé)任制，做到誰審理、誰裁判、誰負(fù)責(zé)，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一。加強(qiáng)審判活動監(jiān)督管理，深化司法公開，要立足人民法庭與人民群眾打交道多、審理的案件與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的實(shí)際，大力推進(jìn)庭審公開、審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開，擴(kuò)大信息技術(shù)在司法公開中的應(yīng)用，防止產(chǎn)生司法不公、司法腐敗，確保司法權(quán)依法規(guī)范公正運(yùn)行，提升司法公信力。去年山東法院對薄熙來案的審理就可圈可點(diǎn)，特別是其中微博直播等做法，多少為中國的司法公正樹立了一個重要的標(biāo)桿。最高法院也要求自2014年1月1日起，各級法院應(yīng)當(dāng)以公開為原則，不公開為例外，將符合條件的生效裁判文書在網(wǎng)上公布。
法律監(jiān)督方面還有一段有趣的插曲，就是美國也幫著中國一起反腐，而且還應(yīng)該掌握著不少關(guān)鍵線索和情報。例如近期美國監(jiān)管部門已擴(kuò)大了對大型銀行在亞洲招聘行為的調(diào)查，SEC在2014年3月初，向包括瑞信、高盛、摩根士丹利、花旗、瑞銀在內(nèi)的一些公司發(fā)出信函，要求他們提供在亞洲招聘方面的更多信息，調(diào)查這些銀行或其雇員是否招聘了與業(yè)務(wù)有關(guān)聯(lián)的政府官員的親屬，從而違反了美國的《反賄賂法》。這方面國際媒體爆料不少，警示作用也正在凸顯。最新的進(jìn)展是，在剛結(jié)束的第六輪中美戰(zhàn)略對話的成果中包含以下執(zhí)法合作內(nèi)容：美國更新中方在逃人員名單，并優(yōu)先處理現(xiàn)有案件。雙方重申在二十國集團(tuán)所作打擊外國商業(yè)賄賂、拒絕提供安全庇護(hù)和資產(chǎn)返還的承諾。
有理由相信，這種七位一體的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該就是所謂“制度的籠子”的最堅固部分，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和治理能力增強(qiáng)的可行路徑和最佳實(shí)踐，它能夠有效發(fā)掘和充分調(diào)動政黨內(nèi)部、國家制度、市場秩序和社會組織四個方面的各種正能量和積極性，并進(jìn)行有機(jī)結(jié)合和互動，這將促使最終形成正反饋系統(tǒng)，一定會有利于腐敗問題的徹底根除和政府治理水平的快速提升。
四、三項技術(shù)保障
標(biāo)本兼治的反腐，除了有決心、有方法、有制度以外，還要有充分的技術(shù)手段保障。中國即將進(jìn)入更加精確的“數(shù)目字”管理階段(黃仁宇)，執(zhí)法系統(tǒng)將有能力全面獲取關(guān)于居民財富的存量信息，特別是居民的資產(chǎn)負(fù)債表。一旦關(guān)鍵數(shù)據(jù)庫完成并且實(shí)行全面聯(lián)網(wǎng)，則達(dá)摩克利斯之劍就將永久高懸于腐敗者頭上。這具體包括以下三個方面的技術(shù)支持：
1)不動產(chǎn)登記。所謂不動產(chǎn)是指不可移動的物，比如土地以及房屋、林木等土地附著物。不動產(chǎn)登記是建立物權(quán)制度的重要基礎(chǔ)。物權(quán)法草案經(jīng)多次審議、反復(fù)修改，最終確立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2013年3月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施〈國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》中明確要求：2014年6月底前出臺不動產(chǎn)登記條例(現(xiàn)在已經(jīng)7月了)。11月國務(wù)院常務(wù)會議決定，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。2014年5月8日國土資源部正式掛牌成立不動產(chǎn)登記局。同時建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)審批、交易和登記信息在有關(guān)部門間互通共享，消除“信息孤島”，并推動建立不動產(chǎn)登記信息公開查詢系統(tǒng)。明眼人都看得出來，顯然房產(chǎn)登記和聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是真正的大殺器，因?yàn)橹袊用窦彝ヘ敻坏?0%-70%是體現(xiàn)在房產(chǎn)上的(160萬億左右)，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度不僅將為房產(chǎn)稅的開征奠定基礎(chǔ)，同時也能為反腐添上一柄利刃，所以王石也說對房地產(chǎn)的最大調(diào)控就是反腐。
2)海外資產(chǎn)登記。隨著對外開放度不斷加深，中國居民對外金融資產(chǎn)、負(fù)債也在不斷增加。特別是不少貪官和富人擔(dān)心，雞蛋放在一個籃子里不安全，十年前都玩起裸官和移民潮。有媒體披露，中國居民海外存款折合接近30萬億人民幣，海外資產(chǎn)和投資可能還要加倍。2013年11月22日國務(wù)院簽發(fā)第642號令《國務(wù)院關(guān)于修改〈國際收支統(tǒng)計申報辦法〉的決定》，修改后的申報辦法規(guī)定國際收支統(tǒng)計申報范圍為中國居民與非中國居民之間發(fā)生的一切經(jīng)濟(jì)交易以及中國居民對外金融資產(chǎn)、負(fù)債狀況。要求擁有海外金融資產(chǎn)、負(fù)債的中國居民個人，應(yīng)按照國家外匯管理局規(guī)定申報相關(guān)情況。如未按照規(guī)定進(jìn)行申報的個人和機(jī)構(gòu)，由外管局依照《中華人民共和國外匯管理條例》第四十八條給予處罰。決定自2014年1月1日起施行。這不由得讓人聯(lián)想到2013年4月2日，俄羅斯發(fā)布的針對官員申報個人財產(chǎn)的總統(tǒng)令，要求本國高官和政府工作人員在3個月內(nèi)關(guān)閉他們的海外賬戶并出售海外資產(chǎn)，否則將被解雇。
3)全球稅收情報交換系統(tǒng)。實(shí)際上國外也在進(jìn)行類似的行動，這會對中國的努力形成配合。這主要是指：全球稅收情報交換系統(tǒng)以及相關(guān)的《全球賬戶稅收合規(guī)法案》(GATCA)。為打擊跨國避稅行為，遏止惡性稅收競爭(特別是稅基侵蝕利潤轉(zhuǎn)移BEPS)，經(jīng)合組織一直希望提高國際稅收信息透明度，并打造國際稅收征管合作新秩序。2014年2月13日，OECD發(fā)布了全球稅收情報自動交換新標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)要求世界各國間進(jìn)行自動的系統(tǒng)化稅收情報交換，這將使得納稅人居住國與納稅人賬戶所在國自動分享納稅人在境外金融機(jī)構(gòu)賬戶內(nèi)的各類財務(wù)信息。6月6日經(jīng)合組織34個成員國和巴西、中國、新加坡等13個國家共同簽署實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)的國際協(xié)議。經(jīng)合組織表示將進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施規(guī)則，并提交2014年9月的二十國集團(tuán)財長和央行行長會議通過，預(yù)計將于2017年生效?；谶@項標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了兩個重要事件和影響：
a)美國的《海外賬戶稅收合規(guī)法案》(FATCA)。該法案規(guī)定若美國納稅人個人或機(jī)構(gòu)持有的海外金融資產(chǎn)總價值達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)(個人5萬，機(jī)構(gòu)25萬美元)，該納稅人將有義務(wù)向美國國稅局進(jìn)行資產(chǎn)申報。同時，F(xiàn)ATCA要求全球金融機(jī)構(gòu)與美國國稅局簽訂合規(guī)協(xié)議，規(guī)定海外金融機(jī)構(gòu)需建立合規(guī)機(jī)制，對其持有的賬戶信息展開盡職調(diào)查，辨別并定期提供其掌握的美國賬戶(包括自然人賬戶以及美國納稅人持有比例超過10%的非金融機(jī)構(gòu))信息。這些信息包括：美國納稅人的姓名、地址、納稅識別號、賬號、賬戶余額或價值以及賬戶總收入與總付款金額。
該法案在2014年7月1日正式啟動，并于2014年至2017年分階段實(shí)施。它使得美國有能力在全球范圍內(nèi)收集納稅人的海外賬戶信息。屆時，未簽訂合規(guī)協(xié)議或已簽訂協(xié)議卻未履行合規(guī)義務(wù)的海外金融機(jī)構(gòu)會被認(rèn)定為“非合規(guī)海外金融機(jī)構(gòu)”，在合理時間內(nèi)未披露信息的賬戶將被認(rèn)定為“拒絕合作賬戶”，未披露信息說明美國納稅人對其持有比例是否超過10%的非金融機(jī)構(gòu)(上市公司、國有企業(yè)及部分特定類型的企業(yè)未被包含在內(nèi))將被認(rèn)定為“未合規(guī)非金融機(jī)構(gòu)”。作為懲罰，將對上述“三非”來源于美國的“可預(yù)提所得”按照30%稅率征收預(yù)提所得稅。
截至2014年5月，已有二十多個國家同美國就FATCA法案達(dá)成了政府間協(xié)議，巴西、韓國、印度、香港及臺灣等三十多個國家與地區(qū)也已經(jīng)與美國政府就FATCA簽約基本達(dá)成協(xié)議。按照這一趨勢進(jìn)展，對中國而言履行這個法案并且要求美國提供對等信息作為交換也就是遲早的事情。未來中國將把有關(guān)美國公民所有在華賬戶信息提交給美國國稅局，而美國則會將中國公民在美國賬戶信息提供給中國政府。
b)離岸中心的破滅。根據(jù)1934年通過的《聯(lián)邦銀行法》，瑞士銀行應(yīng)防止客戶信息被第三方獲知，無論第三方是私人還是官方。否則將面臨最低6個月到5年的監(jiān)禁，以及最高5萬瑞士法郎的罰款。最為重要的是，該保密協(xié)議終身生效，不會因?yàn)殂y行職員離職、退休、解雇而失效。瑞士因此贏得全球客戶信賴，吸收了高達(dá)全球三成的離岸財富逾2萬億美元。但同時瑞士也因其銀行業(yè)保密傳統(tǒng)缺乏透明、涉嫌幫助客戶逃稅被指責(zé)為“避稅天堂”。也有不少國家指責(zé)瑞士銀行吸納了一些腐敗高官和恐怖分子的資金。
2014年5月7日，瑞士政府表示支持關(guān)于實(shí)施銀行間自動交換信息標(biāo)準(zhǔn)的宣言，承諾將自動向其他國家交出外國人賬戶的詳細(xì)資料。這是全球打擊逃稅舉措的最重大突破之一。與瑞士一起簽署協(xié)議的還包括開曼群島和澤西島等離岸中心。其他的離岸中心預(yù)計將被進(jìn)一步孤立，經(jīng)合組織今年可能列出一份不簽署信息透明協(xié)議國家的黑名單。
隨著經(jīng)合組織成員國、傳統(tǒng)“避稅天堂”瑞士和國際重要離岸金融中心的新加坡加入這一標(biāo)準(zhǔn)，銀行保護(hù)客戶隱私的傳統(tǒng)可能被終結(jié)。電影“華爾街之狼”里面背著大量現(xiàn)金去瑞士的橋段將不會再上演。未來全球稅收情報自動交換網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建是大勢所趨，任何富人和跨國企業(yè)想通過離岸避稅港藏匿資產(chǎn)并毫無代價地逃避納稅義務(wù)將幾無可能，腐敗分子也是一樣。
結(jié)論：民主法治與公平正義
現(xiàn)在中國的情況是：雖然十八屆三中全會勾畫出系統(tǒng)化改革的美好藍(lán)圖，但仍然是知易行難，執(zhí)行相當(dāng)困難。尤其是經(jīng)過最近這十多年的一輪高速增長和成果分配，路徑依賴已經(jīng)形成，利益分肥已經(jīng)被特殊集團(tuán)“準(zhǔn)私有化”和“封建化”、而社會矛盾加劇難以凝聚民眾合力來形成足夠的改革共識和動力。在這種環(huán)境下，完全可以理解決策者運(yùn)用反腐作為政經(jīng)體制改革的突破口和重要抓手，并將為政經(jīng)體改提供重要保障和基礎(chǔ)支持。
反腐既是治吏，從嚴(yán)治吏才能使得政令暢通掃除阻礙，為轉(zhuǎn)型改革保駕護(hù)航；反腐也是黨建，高壓肅貪才能聚攏人心，從而加強(qiáng)和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)。反腐更是關(guān)于國家治理如何現(xiàn)代化的重大命題和主要內(nèi)容之一。這方面可以做的工作很多，尤其是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系。對官員手中權(quán)力的限制、監(jiān)督和約束，實(shí)際上是對他們的保護(hù)。一個權(quán)力配置失當(dāng)且無足夠監(jiān)督約束的官僚制度體系實(shí)際上是一個巨大醬缸或者說絞肉機(jī)，這邊進(jìn)去的是一個有為青年，那邊出來的則是一個貪官污吏。
比較各種各樣籠子的方案，發(fā)現(xiàn)還是營造廉潔清明的為官環(huán)境最為重要，總體而言反腐不如防腐，提級監(jiān)督不如異體監(jiān)督，思想教育不如陽光公開，后者的性價比高得多。陽光化過程和規(guī)則透明真的非常非常的重要，歷史不厭其煩的證明透明度與腐蝕度成反比，能見度與廉潔度成正比。這其實(shí)也就是國家治理現(xiàn)代化的核心命題，即通過社會與政府雙向良性互動，同時抑制過度的權(quán)力和過度的資本，以及最壞的這兩者的結(jié)合。當(dāng)然反腐還需要治理能力的現(xiàn)代化，這就要求通過對大數(shù)據(jù)的有效監(jiān)測來從技術(shù)方面提供支持，即配套一個對內(nèi)的資產(chǎn)統(tǒng)計和海外申報程序，以及對全球賬戶信息的歸集管理功能，這些技術(shù)手段正在投入應(yīng)用并日漸成熟。
值得特別注意的是，下一輪重大改革任務(wù)里頭又有國資的混合所有制改革，戶籍的公共服務(wù)均等化改革，土地確權(quán)以后的流通流轉(zhuǎn)改革。勞動力、資本、土地這幾大生產(chǎn)要素將再次得到解放，但其過程都面臨公開、公正和公平的要求。改革是一次再度切割利益蛋糕的過程，而目前情況下皆大歡喜的帕累托式改進(jìn)幾無可能，所以博弈會更加激烈，如果難以形成共識，又加上不當(dāng)操作，會敗壞改革的名聲和人氣。如果規(guī)則透明就會在破除既得利益的過程中不會再形成新的利益集團(tuán)。但如果不透明，則又會是一個無比危險的剝奪過程，又會創(chuàng)造更多的腐敗和不平等，社會矛盾可能會急劇放大到失去控制。
更進(jìn)一步看，國家治理說到底是一個民主與法治的問題，反腐亦然。人治的系統(tǒng)很殘酷，它并不保護(hù)任何特的個人，因?yàn)槎紩斑€施彼身”，“反攻倒算”，唯有法治。三中全會決議中要求加強(qiáng)民主政治制度建設(shè)，推進(jìn)法治中國建設(shè)。因此必須以公開促公平公正，以法制求問責(zé)負(fù)責(zé)。陽光化、問責(zé)和制衡，允許輿論監(jiān)督，讓公民社會成長，然后到立法規(guī)范(例如陽光法案和反腐敗法案)、再到獨(dú)立司法，維護(hù)人權(quán)。在程序上更加正義，在技術(shù)上更加可操作，直至完成一個治理的民主化、程序化和法制化的過程。民眾有眼睛，法律有牙齒?？傊?jīng)濟(jì)市場化，政治民主化，社會公民化是大趨勢、大潮流和最終答案的核心部分。中產(chǎn)階層的崛起，政治透明和包容性增長都在為這個方向的努力添磚加瓦，一步步推進(jìn)，你會發(fā)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化原來也沒那么難，求仁得仁，良治順理成章而水到渠成。
最后，反腐最終需要改造人們的思想，觸及利益更觸及靈魂。制度建設(shè)讓人不敢貪，技術(shù)手段讓人不能貪，但改造思想才能讓人不想貪。當(dāng)下中國談這個其實(shí)相當(dāng)奢侈，轉(zhuǎn)型期間價值觀容易紊亂，精神普遍缺鈣。傳統(tǒng)封建文化中對權(quán)力的膜拜，高度實(shí)用主義的人生哲學(xué)，再加上市場化帶來的個人主義甚至病態(tài)追逐物質(zhì)享樂的消費(fèi)主義。中國當(dāng)下充斥著“人人都在撈，不撈白不撈”的市儈思想和“撈一把就跑”的投機(jī)心理。但人們不會明白，最風(fēng)光和最瘋狂的后面，毀滅正在靜靜地耐心地等待著。所以腐敗的終結(jié)最終是靠政治良治、社會良序，公民良知三者合一，雖有輕重緩急，但無疑缺一不可。
這次堪稱史上最強(qiáng)的反腐運(yùn)動即將從閃電戰(zhàn)打到攻堅戰(zhàn)，再到殲滅戰(zhàn)階段。預(yù)期今年秋季即將召開的十八屆四中全會應(yīng)該是一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，記錄顯示歷屆黨的四中全會基本上都重點(diǎn)圍繞黨建展開，有理由相信這次會議將會在反腐方面取得標(biāo)志性的成果。根據(jù)最新的消息，四中全會將在中共歷史上首次在全會層面專題討論依法治國問題，也就是說反腐大概率會逐漸轉(zhuǎn)入更加注重長效機(jī)制和制度建設(shè)并重的陣地戰(zhàn)和持久戰(zhàn)階段。
穿越鍍金時代迎接進(jìn)步時代，反腐必先行。
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